Par Georg Fischer, Ancien Directeur aux affaires sociales à la Commission européenne et chercheur senior associé WIIW ; Robert Strauss, Ancien Chef d’Unité aux Affaires Sociales à la Commission européenne ; Slavina Spasova, Chercheuse associée au au Centre d’étude de la vie politique (CEVIPOL), Université Libre de Bruxelles, Membre Network Core Team et Analyste à l’European Social Policy Analysis Network (ESPAN), Ancienne directrice de l’Observatoire Social Européen
Introduction
On pourrait se demander pourquoi est-ce maintenant qu’il serait nécessaire d’écrire, ou même lire, un énième article sur un régime européen de chômage. Ce n’est pas un sujet sur lequel les décideurs politiques se concentrent actuellement, même en France, qui soutient pourtant cette idée depuis longtemps. La Commission européenne actuelle, contrairement à la précédente (Commission européenne, 2020), n’a fait aucune référence directe à la poursuite des travaux sur ce sujet, et bien que l’Union économique et monétaire (UEM) soit loin d’être achevée, les détails relatifs à une union des capitaux (« Union de l’épargne et des investissements ») ou à une union bancaire occupent une place plus importante que ceux concernant une union fiscale (et les fonctions de stabilisation qui y sont associées) dans les discussions en cours – à l’exception des dépenses de défense et d’armement. Ni le programme de travail de la Commission Von der Leyen II, ni les récentes propositions relatives au prochain cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2028-2034 ne mentionnent de financement du chômage (Commission européenne, 2025a). De plus, les taux de chômage sont faibles en Europe et les pénuries de main-d’œuvre, en partie liées au vieillissement de la population, apparaissent souvent comme un défi plus important que le chômage (Eurostat, 2025 ; Euractiv, 2024 ; Bergmann et Steinberg, 2024) [3]. L’attention accrue portée par la Commission à la démographie souligne que le vieillissement, la diminution des cohortes en âge de travailler et les déséquilibres territoriaux façonneront de plus en plus les risques liés au marché du travail dans l’ensemble de l’Union.
Toutefois, l’article du Financial Times (cité dans la première note de bas de page) pourrait refléter un changement plus large dans la perception, au sein de l’UE, de la possibilité de pertes d’emplois majeures dans un avenir proche. La proposition de la Commission relative au CFP prévoit d’ores et déjà un nouveau mécanisme destiné à faire face aux difficultés et aux crises graves affectant l’Union européenne (UE) ou ses États membres. Il est important de noter que la récente communication sur les emplois de qualité (Commission européenne, 2025b) souligne sa pertinence pour atténuer les risques de chômage en indiquant que :
« L’instrument européen de soutien temporaire visant à atténuer les risques de chômage en situation d’urgence (SURE) a mobilisé des moyens financiers considérables pour protéger les emplois et les entreprises dans le contexte particulier de la pandémie de COVID-19… Dans le cadre du prochain cadre financier pluriannuel 2028-2034, la Commission a proposé la mise en place d’un nouveau mécanisme extraordinaire et temporaire destiné à faire face aux conséquences de crises graves, de situations de détresse ou de menaces sérieuses affectant l’Union ou ses États membres.
La décision relative à l’activation de ce mécanisme sera prise par le Conseil de l’UE après avoir obtenu l’accord du Parlement européen. S’il est activé, il permettra d’octroyer des prêts financés par l’emprunt de l’UE et couverts par une garantie annuelle provenant du budget de l’UE, à hauteur de 0,25 % du revenu national brut (RNB) de l’UE.
Cela laisse entendre qu’un tel instrument pourrait être utilisé pour faire face à une forte hausse du chômage et aux difficultés sociales. » [4]
Le rapport Draghi sur l’avenir de la compétitivité européenne (Draghi, 2024), largement approuvé par les dirigeants européens, souligne qu’il est essentiel de progresser vers une union budgétaire. Même si la motivation ne réside pas tant dans les transferts au niveau de l’UE destinés à aider les pays à protéger leurs populations confrontées à des crises, le rapport met en lumière « qu’il existe un risque sérieux que, sans dépenses à l’échelle de l’Union, l’Europe n’atteigne pas ses objectifs climatiques, ne parvienne pas à assurer la sécurité exigée par ses citoyens et perde sa base industrielle ». L’Europe connaît en outre des transformations structurelles massives. Les évolutions technologiques, notamment l’utilisation de l’intelligence artificielle (IA), ainsi que les changements économiques engendrés par la nécessité de réduire les émissions de CO₂, comportent un risque de perturbations considérables. Certains secteurs européens, tels que l’industrie automobile, qui a longtemps été un grand pourvoyeur d’emplois , risquent de subir d’importantes pertes d’emplois. L’IA va-t-elle transformer certains segments du secteur des services, comme l’assurance ou la banque et la finance, entraînant des licenciements à grande échelle ? Les pays dont l’économie repose fortement sur ces secteurs pourraient être confrontés à d’importantes pertes d’emplois, même si l’UE dans son ensemble est confrontée à des pénuries de main-d’œuvre. Tous les pays seraient-ils en mesure de financer les aides au revenu et les coûts de reconversion d’un grand nombre de travailleurs qui ne pourraient plus exercer dans ces secteurs ? Compte tenu des déficits élevés du secteur public dans de nombreux États membres de l’UE, la réponse doit être non. De tels changements constituent un défi majeur, et pas seulement d’un point de vue social : la profonde crise de légitimité (De Angelis, 2017) à laquelle l’Union a été confrontée après la crise de la dette souveraine suggère que l’UE doit aider activement les États membres à faire face aux crises à grande échelle du marché du travail. Et bien que la pandémie de coronavirus (COVID-19) et ses répercussions négatives appartiennent désormais au passé, elle a néanmoins conduit à l’adoption d’un dispositif temporaire de réassurance contre le chômage au niveau de l’UE : le SURE.
SURE est le seul exemple concret illustrant comment un tel dispositif peut fonctionner dans la pratique. La pandémie de COVID-19 a mis en évidence le rôle essentiel des instruments au niveau de l’UE, tels que SURE, dans l’atténuation des risques de chômage grâce à des dispositifs de maintien dans l’emploi (JRS). Pendant la pandémie, ces dispositifs ont été déployés à une échelle sans précédent. L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) estime qu’en mai 2020, ces dispositifs ont permis de préserver environ 50 millions d’emplois dans l’ensemble des pays de l’OCDE, soit environ dix fois plus que lors de la crise de 2008-2009. Au niveau de l’UE, l’évaluation ex post du programme SURE réalisée par la Commission estime que les mesures nationales soutenues par SURE ont bénéficié à environ 31,5 millions de personnes et 2,5 millions d’entreprises en 2020, et que les dispositifs soutenus ont permis de sauver, selon les estimations, entre 1,0 et 1,6 million d’emplois dans les États membres bénéficiaires de SURE en 2020. Même si les JRS ne semblent pas particulièrement adaptés aux transformations structurelles liées au changement climatique et aux progrès technologiques, l’intégration des enseignements tirés du programme SURE dans un cadre permanent est une question importante qui mérite d’être explorée.
Nous estimons donc qu’un instrument européen d’atténuation des risques de chômage, et en particulier un dispositif de réassurance inspiré de SURE, pourrait contribuer de manière significative au renforcement des performances économiques et de la résilience sociale de l’Union européenne, en complément du Socle européen des droits sociaux (SEDS). Nous envisageons un dispositif d’atténuation des risques de chômage couvrant les allocations de chômage, les dispositifs de maintien de l’emploi et les mesures d’activation du marché du travail, conformément aux propositions antérieures. Ce renforcement économique et social est d’autant plus important que l’Europe est confrontée aux défis considérables évoqués dans le rapport Draghi, tant du côté de la demande que de l’offre, engendrés par l’instabilité politique mondiale et les menaces économiques et militaires qui y sont associées, ainsi que par le changement climatique.
L’argument en faveur d’un instrument de réassurance au niveau de l’Union destiné à atténuer le chômage doit également être considéré sous l’angle de la capacité de l’Europe à agir de manière en tant que stabilisateur économique systémique à une époque marquée par des chocs récurrents et qui se superposent. Dans le débat plus large sur la souveraineté européenne, la cohésion sociale n’est pas un objectif politique résiduel, mais une condition préalable à la résilience et à la légitimité démocratique : la stabilisation macroéconomique de la demande nécessite une assurance chômage adéquate et des institutions de soutien au marché du travail, et la capacité budgétaire collective fait partie de la capacité de l’UE à faire respecter son contrat social (Andor et Huguenot-Noël, 2026).
Un mécanisme de réassurance de l’UE contre le chômage (EUMR) permettrait donc non seulement de lisser la consommation et de limiter les divergences en période de ralentissement économique, mais aussi de renforcer la viabilité politique du projet d’intégration en démontrant que l’Union est capable de protéger la sécurité des revenus des ménages en cas de crise.
Cette perspective prend tout son sens alors que les discussions sur le CFP post-2027 accordent une priorité croissante à la compétitivité, à la flexibilité et à l’expansion des instruments fondés sur le crédit – potentiellement au détriment d’investissements sociaux prévisibles et affectés à des fins spécifiques. Dans ce contexte, l’institutionnalisation d’un mécanisme permanent de réassurance contre le chômage contribuerait à garantir que la réponse de stabilisation de l’UE soit opportune, fondée sur des règles et crédible – plutôt que dépendante de politiques de crise ponctuelles.
Ce débat doit également s’inscrire dans la trajectoire à long terme de l’Europe sociale. Si l’intégration européenne s’est historiquement caractérisée par une asymétrie favorisant la création de marchés au détriment de la protection sociale, les évolutions récentes suggèrent que la marge de manœuvre pour l’élaboration de politiques sociales et du marché du travail au niveau de l’UE s’est élargie, passant progressivement d’une coordination « souple » à des formes plus substantielles d’intégration positive (Schreurs, 2025). Dans cette perspective, la question n’est pas seulement de savoir si un instrument européen de réassurance contre le chômage est économiquement souhaitable, mais si la phase actuelle de l’Europe sociale peut consolider les innovations nées de la crise en une capacité de partage des risques durable et institutionnalisée.
Le présent document commencera par examiner brièvement l’évolution des propositions relatives à un instrument européen d’atténuation des risques de chômage. La section 1 explorera la justification économique d’une assurance chômage au niveau de l’UE, les arguments sociaux en faveur d’une certaine forme de protection du chômage au niveau de l’UE, ainsi que la légitimité d’une action à l’échelle européenne. Dans la section 2, nous examinerons l’expérience du régime fédéral de chômage aux États-Unis (US), en vigueur depuis 90 ans, ainsi que les enseignements que l’UE pourrait en tirer. La troisième section abordera les nombreux types possibles de régime européen de chômage et expliquera pourquoi l’UE pourrait privilégier un régime de réassurance parmi les différentes options. À cet égard, la quatrième section examinera le programme SURE et les enseignements à en tirer pour un régime (plus) permanent. La cinquième et dernière section proposera deux régimes possibles : automatique ou discrétionnaire. L’un ou l’autre de ces régimes, s’il était mis en œuvre, favoriserait, selon nous, une résilience et un bien-être nettement accrus au sein de l’Union en cas de catastrophe imprévue mais presque inévitable sur le marché de l’emploi.
TABLE DES MATIÈRES
Introduction
I. Historique et justification d’un régime européen d’allocations chômage
II. Les enseignements tirés du régime américain d’assurance chômage
III. Quel type de régime d’allocations chômage pour l’Union européenne ?
IV. L’instrument européen de soutien temporaire visant à atténuer les risques de chômage en situation d’urgence (SURE)
V. Plaidoyer en faveur d’un régime européen de réassurance chômage
Références bibliographiques
A call for action from a sleepy EU: enacting a European unemployment mitigation scheme
By Georg Fischer, Former director for Social Affairs at the European Commission and Senior Research Fellow at WIIW ; Robert Strauss, Former Head of Unit for Social Affairs at the European Commission ; Slavina Spasova Associate Researcher for Centre d’étude de la vie politique (CEVIPOL), Université Libre de Bruxelles, Member Network Core Team and European Social Policy Analysis Network (ESPAN), Former director of the European Social Observatory
Introduction
One might wonder why now is the time to write, or indeed read, yet another article on a European unemployment scheme. It is not a subject that policymakers presently focus on even in France which has long supported the idea. The current European Commission, unlike the last one (European Commission 2020), has made no direct reference to further work on the subject, and although the European Monetary Union (EMU) is far from completed, details about a capital (‘savings and investment’) or banking union feature more prominently than those pertaining to a fiscal union (and associated stabilisation functions) in the ongoing discussions –with the exception of defence and armaments expenditure. Neither the work programme of the VdL II Commission nor the recent proposals for the next Multiannual Financial Framework (MFF) for 2028-2034 mention unemployment funding (European Commission 2025a). Furthermore, jobless rates are low in Europe and labour shortages, in part linked to ageing populations, often appear a bigger challenge than unemployment (Eurostat 2025; Euractiv 2024; Bergmann and Steinberg 2024) [3]. The Commission’s increased focus on demography underlines that ageing, shrinking working‑age cohorts and territorial imbalances will increasingly shape labour market risks across the Union.
However, the article in the FT (cited in footnote 1) might reflect a broader change in the perception in the EU of the possibility of major jobs losses in the near future. Already the Commission proposal for the MFF does propose a new mechanism to react to hardship and severe crises affecting the European Union (EU) or its Member States. Importantly, the recent communication on quality jobs (European Commission 2025b) underlines its relevance for addressing employment by stating that:
“The European instrument for temporary Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE) mobilised significant financial means to protect jobs and companies during the specific circumstances of the COVID-19 pandemic … Under the next Multi-annual Financial Framework 2028-2034, the Commission proposed the introduction of a new extraordinary and temporary mechanism to respond to the consequences of severe crises, hardship or serious threats thereof affecting the Union or its Member States. A decision on the activation of this mechanism will be decided by the Council of the EU after obtaining the consent of the European Parliament. If activated, it will provide loans financed by EU borrowing and backed by an annual guarantee from the EU budget of up to 0.25 per cent of EU Gross National Income (GNI)
This suggests that such an instrument could be used to address a sharp rise in unemployment and social hardship.
The Draghi report on the Future of European Competitiveness (Draghi 2024), widely endorsed by European leaders, said that it is vital to make progress towards a fiscal union. Even if the motivation is less about transfers from the EU level to help countries protect their populations confronting crises, the report notes that ‘there is a serious risk that without Union level spending Europe under-delivers on its climate goals, fails to provide the security its citizens demand and loses its industrial base’. Europe, furthermore, is undergoing massive structural transformations. Technological developments, including the use of artificial intelligence (AI) and the changes to economies engendered by the need to cut CO2 emissions, bring a risk of huge disruptions. Sectors in Europe such as the automotive industry, which have been strong employers, risk significant job losses. Will AI transform parts of the services sector such as insurance or banking and finance, leading to large-scale lay-offs? Countries with economies with a heavy involvement in such sectors may face large job losses even if the EU as a whole faces labour shortages. Would all countries be able to afford the income support and costs of retraining large numbers of workers no longer able to work in these sectors? Given the high public sector deficits of many EU members, the answer must be no. Such changes are a major challenge not only from a social perspective: the deep legitimacy crisis (De Angelis 2017) faced by the Union after the Sovereign Debt crisis suggests that the EU needs to actively help Member States to address large-scale labour market crises. And although the Coronavirus Disease (COVID-19) and its negative impacts are now well in the past, it did spur the adoption of a temporary EU unemployment reinsurance scheme: SURE.
SURE is the one actual example of how such a scheme can work in practice. The COVID-19 pandemic showcased the critical role of EU-level instruments like SURE in mitigating unemployment risks through job retention schemes (JRS). During the pandemic, job retention schemes were deployed on an unprecedented scale. The Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) estimates that by May 2020, such schemes supported about 50 million jobs across the OECD, roughly ten times the scale seen during the 2008-2009 crisis. At EU level, the Commission’s ex-post evaluation of SURE estimates that SURE-supported national measures reached about 31.5 million people and 2.5 million firms in 2020, and that the supported schemes saved an estimated 1.0-1.6 million jobs in SURE beneficiary Member States in 2020. Though JRS might not be particularly appropriate for structural transformations due to climate change and technological advancements, embedding lessons from SURE into a permanent framework is an important issue to be explored.
We would thus argue that a European-wide unemployment mitigation instrument, and in particular a reinsurance scheme inspired by SURE, could make a major contribution to strengthening the economic performance and the social resilience of the European Union, in combination with the European Pillar of Social Rights (EPSR).
We would see an unemployment mitigation scheme covering unemployment benefits, job retention schemes and labour market activation measures in line with previous proposals. Such economic and social strengthening are all the more important as Europe confronts the huge challenges cited in the Draghi report, on both the demand and the supply side, brought about by global political instability and the associated economic and military threats, as well as by climate change.
The case for an EU-level unemployment mitigation reinsurance instrument should also be seen through the lens of Europe’s capacity to act as a systemic economic stabiliser in an era of recurrent and overlapping shocks. In the broader debate on European sovereignty, social cohesion is not a residual policy objective but a precondition for resilience and democratic legitimacy: macroeconomic demand stabilisation requires adequate unemployment insurance and supporting labour market institutions, and collective fiscal capacity is part of the EU’s ability to uphold its social contract (Andor and Huguenot-Noël 2026). An EU unemployment mitigation reinsurance (EUMR) scheme would therefore not only smooth consumption and limit divergence during downturns; it would also reinforce the political sustainability of the integration project by showing that the Union can protect households’ income security when disruption hits.
This framing becomes especially salient as discussions on the post-2027 MFF increasingly prioritise competitiveness, flexibility and the expansion of loan-based instruments – potentially at the expense of predictable, earmarked social investment. Against that background, institutionalising a standing unemployment reinsurance mechanism would help ensure that the EU’s stabilisation response is timely, rules-based and credible – rather than dependent on specific crisis politics.
This debate should also be situated in the longer trajectory of social Europe. While European integration has historically been characterised by an asymmetry favouring market-making over social protection, recent developments suggest that the space for EU-level social and labour market policy-making has widened, moving incrementally beyond soft coordination toward more substantive forms of positive integration (Schreurs 2025). From this perspective, the question is not only whether a European unemployment reinsurance instrument is economically desirable, but whether the current phase of social Europe can consolidate crisis-driven innovations into durable and institutionalised risk-sharing capacity.
This paper will begin by looking briefly at developments in proposals for an EU unemployment instrument. Section 1 will explore the economic rationale for EU-level unemployment insurance, the social case for some form of EU unemployment protection, and the legitimacy of action at a European level.
In Section 2 we will look at the experience of the federal unemployment scheme in the United States (US), in operation for the past 90 years, and the lessons the EU could draw from it. The third section will discuss the many possible types of European unemployment scheme and why the EU could focus on a reinsurance scheme among the various options. In this respect, the fourth section will examine the SURE programme and the takeaways for a (more) permanent scheme. The fifth and final section will propose two possible schemes, automatic or discretionary. Either of these would, we believe, if enacted, foster significantly greater resilience and well-being in the EU in the event of an unforeseen but almost inevitable employment calamity.
TABLE OF CONTENTS
Introduction
I. The History of and Rationale for a European Unemployment Benefits Scheme
II. Lessons from the US Unemployment Instrument
III. What Sort of Unemployment Benefit Scheme for the EU?
IV. The Support to Mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE) Instrument
V. Advocating a European Unemployment Reinsurance Scheme
References
