Par Ditte Brasso Sørensen (PhD), Analyste senior, Cheffe d’analyse et de programme, think tank Europa, et Emmanuel Molding Nielsen, Analyste, think tank Europa
English version below
Lorsque le Pacte vert européen (PVE) a été présenté en décembre 2019, le mouvement « Fridays for Future » était à son apogée et les élections au Parlement européen en mai étaient perçues par beaucoup comme ayant donné un mandat vert fort. Avec la communication sur le PVE, la Commission a vu une opportunité de lier la croissance économique et la transition écologique.
Aujourd’hui, l’UE fait face à une concurrence sérieuse, non seulement de la Chine, mais aussi des États-Unis, à la suite de l’adoption par l’administration Biden de la loi sur la réduction de l’inflation sans précédent. Sur le plan intérieur, le passage des visions vertes à la réglementation spécifique de secteurs a entraîné une contestation croissante de l’agenda vert de l’UE, et en particulier de ses initiatives en matière de politique environnementale.
En effet, des années de gestion de crise façonnent un consensus parmi les décideurs européens, selon lequel l’UE opère dans un environnement géopolitique incertain. Cela commence à marquer l’agenda vert de l’UE sous la forme d’une attention croissante portée à la sécurité économique, qui devrait façonner la stratégie de croissance verte de l’UE sous la prochaine Commission.
En supposant que nous verrons une conti nuation de la Commission von der Leyen, les communications récentes, surtout depuis la loi sur l’industrie « zéro net », les biotechnologies
et l’objectif climatique de 2040, nous donnent la meilleure indication à ce jour de la manière dont l’approche de la Commission concernant la transition verte évolue, et de ce que nous pourrions attendre dans les années à venir.
Un récit en trois objectifs
En recommandant un objectif climatique de 90 % d’ici à 2040, la Commission pose les bases pour la prochaine itération du PVE et affirme que l’impératif de la transition verte sera dorénavant soutenu par deux objectifs tout aussi importants et complémentaires : garantir une transition juste et atteindre une compétitivité durable.
Des versions de ces deux objectifs étaient présentes depuis l’origine du PVE. Après tout, le PVE visait à la fois à justifier la transition verte sur le plan commercial et à assurer une transition « juste et inclusive ».
En effet, 2023 a rappelé aux décideurs politiques à quel point la transformation poli tique peut être perturbatrice lorsqu’elle est perçue comme injuste. Qu’il s’agisse de l’engagement du gouvernement de coalition allemand à éliminer les pompes à chaleur, ou des manifestations de grande ampleur des agriculteurs, la crainte d’agitations sociales a recentré l’attention des décideurs politiques sur l’im portance du dialogue social et sectoriel. Un accent renouvelé sur la redistribution écono mique en faveur des groupes, régions et sec teurs économiquement vulnérables, comme l’agriculture, devrait être un domaine d’attention dans les années à venir.
Une reformulation tout aussi importante, mais encore émergente, de l’engagement vert originel de la Commission est le changement de caractère de la compétitivité durable de l’UE et la manière dont elle est de plus en plus influencée par des préoccupations en matière de sécurité économique. Le PVE a toujours été une stratégie de croissance. Cependant, la
perception parmi les décideurs de l’UE que l’environnement géopolitique de l’UE a été modifié par une compétition géopolitique croissante et une insécurité se reflète de plus en plus dans la conceptualisation de la compétitivité de l’UE en matière de transition.
La sécurité économique est au rendez-vous La course à la décarbonisation et à son succès économique est devenue de plus en plus compétitive ces dernières années. La loi sur la réduction de l’inflation de l’administration Biden a entraîné un changement abrupt dans la politique industrielle verte, l’UE ayant du mal à rivaliser avec un régime sans précédent de crédits d’impôt pour les technologies vertes stratégiques. De même, le soutien à long terme et à grande échelle de la Chine pour les technologies vertes critiques a souligné la nécessité pour l’UE d’intervenir activement pour rester un producteur compétitif technologies vertes.
Aujourd’hui, les décideurs politiques répondent aux pressions concurrentielles dans une course mondiale aux technologies propres en déployant une politique industrielle de plus en plus verticale, caractérisée par une logique interventionniste, qui a été décrite en détail par des chercheurs comme Reinhilde Veugelers et Simone Tagliapietra. La loi sur l’industrie « zéro net » de l’UE et la récente communication sur les biotechnologies visent toutes deux à simplifier l’environnement réglementaire et à encourager les investissements dans la capacité de fabrication pour les technologies vertes stratégiquement importantes, ce qui est emblématique de ce changement de politique.
Cependant, l’ampleur des interventions fiscales déployées par les concurrents de l’UE est d’une étendue et d’une rapidité telles que l’UE aura du mal à les égaler. Contrairement aux États-Unis, à ce stade, l’UE n’a pas de réductions d’impôts à offrir. Le PVE de 2019 reconnaît la nécessité d’investissements considérables pour atteindre l’objectif de l’UE pour 2030, mais se concentre principalement sur des initiatives légères pour inciter et réduire les risques liés à l’investissement privé en vue d’atteindre les objectifs du PVE. De telles mesures horizontales axées sur l’optimisation des conditions-cadres figurent toujours en bonne place dans la communication de 2040.
Cependant, à l’avenir, l’UE est susceptible de s’appuyer sur des instruments tels que la Plateforme des technologies stra tégiques pour l’Europe (STEP), qui simplifie l’accès et mobilise les financements existants au niveau de l’UE et concentre les ressources sur les secteurs et les technologies stratégi quement importants.
Cependant, le récent passage de l’UE d’une politique industrielle horizontale axée sur l’optimisation des conditions-cadres à une politique industrielle verticale et progressivement plus interventionniste n’est pas seulement une réponse aux pressions concurrentielles ; c’est également une réponse à la réévaluation par les décideurs politiques de l’environnement géopolitique dans lequel opère l’UE.
La pandémie de Covid-19 a ouvert la discus sion sur la résilience des chaînes d’approvisionnement et les dépendances stratégiques, qui a depuis été accélérée par l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Alors que le PVE recon naît l’importance de l’approvisionnement en matériaux stratégiques pour les industries vertes, la communication de 2040 met l’accent sur la diversification renouvelée des « sources d’approvisionnement résilientes aux perturbations des chaînes d’approvisionnement, à la volatilité des prix et à d’autres chocs. » Les références en communication à l’autonomie stratégique, à la réduction des dépendances et à la diminution des risques d’approvisionnements témoignent de la manière dont les préoccupations concernant la sécurité économique commencent à façonner les préoccupations concernant la compétitivité de l’UE en matière environnementale.
Sur ce point, il est nécessaire de lire les objectifs de 2040 dans le contexte de la stratégie de sécurité économique de la Commis sion de juin 2023.
La stratégie de sécurité économique identifie plusieurs risques économiques, tels que les risques pour la résilience des chaînes d’approvisionnement, y compris la sécurité énergétique, les risques liés à l’infrastructure physique et à la cybersécurité des infrastructures critiques, les risques liés à la technologie et aux fuites de technologie, et les risques de militarisation des dépendances économiques ou de coercition économique.
Pour atténuer ces risques, la stratégie propose trois actions, notamment la promotion de la compétitivité et de la croissance, la protection par le biais d’instruments ciblés, et le partenariat avec des pays aux vues similaires. Pour cela, l’objectif général de promotion de la compétitivité et de la croissance, y compris technologique et industrielle, est essentiel.
La stratégie va au-delà des mesures de protection, généralement associées aux pré occupations de sécurité, telles que l’investissement entrant et le contrôle des exportations, ou les instruments de lutte contre la coercition économique. Au lieu de cela, pour citer un récent article de Tobias Gehrke du Conseil européen des relations étrangères, maintenir la « capacité à innover, produire et commercialiser des technologies critiques » – la compétitivité durable à long terme – devient elle-même une préoccupation en matière de sécurité économique.
La Commission souligne cela dans son objectif 2040 en expliquant qu’en « en restant un leader mondial et un partenaire de confiance dans l’action climatique, l’Europe renforcera simultanément son autonomie stratégique et diversifiera les chaînes de valeur mondiales durables pour être maître de son destin dans un monde volatile. »
Nous sommes déjà familiers avec ce raisonnement en matière de sécurité énergétique. Ce qui est différent, c’est l’application de la sécurité économique à un éventail croissant de secteurs. Cela se reflète dans la liste
“Le PVE n’a jamais été uniquement une stratégie visant à décarboner rapidement l’Europe, c’était aussi, toujours, une stratégie de croissance verte.”
de dix domaines technologiques critiques de la Commission, qui incluent, entre autres, les domaines technologiques verts (ou favorisant le vert), tels que les semi-conducteurs avancés, la biotechnologie, les technologies énergétiques (y compris les technologies « zéro net »), et les matériaux avancés, la fabrication et les technologies de recyclage.
Ce focus croissant sur une vision large de la sécurité économique est susceptible de fournir une justification puissante pour renforcer la compétitivité durable en tant que clé pour atteindre le « zéro net ». En effet, la pression en faveur d’une politique industrielle plus verticale et de la sécurité économique est susceptible de renforcer mutuellement les préoccupations qui, nous l’espérons, façonneront la forme que prendra une compétitivité durable.
Le PVE n’a jamais été uniquement une stratégie visant à décarboner rapidement l’Europe, c’était aussi, toujours, une stratégie de croissance verte.
Mais si l’on compare le PVE à la récente communication sur l’horizon 2040, qui met l’accent sur la compétitivité durable, nous avons une idée de la direction que pourrait prendre la politique verte de l’UE dans les années à venir.
Il s’agit d’une transition verte qui est de plus en plus façonnée par une politique industrielle verticale, et qui doit être comprise dans le contexte d’une course mondiale aux technologies propres. Cette course aux technologies propres, façonnée par les chocs exogènes de la Covid-19 et de l’invasion de l’Ukraine par la Russie, est susceptible de répondre de plus en plus à une logique de sécurité économique, où il ne s’agit pas seulement de faire valoir un bon argument commercial pour le « zéro net », mais où la compétitivité durable est elle-même une préoccupation en matière de sécurité.
CONFRONTATION-EUROPE-138-210×297-WEB-36-39DENMARK – THE EU GREEN AGENDA IS INCREASINGLY SHAPED BY ECONOMIC SECURITY CONCERNS
By Ditte Brasso Sørensen PhD, Head of Analysis at Thinktank EUROPA and Emmanuel Molding Nielsen, Analyst at Thinktank EUROPA
When the European Green Deal (EGD) was presented in December 2019, the Fridays for Future movement was at its height and the European Parliament elections in May were seen by many as having delivered a strong green mandate. With the EGD communication the Commission saw an opportunity to link economic growth and the green transition.
Today, the EU faces serious competition not just from China, but also from the USA, following the Biden-Administration’s unprecedented Inflation Reduction Act. At home, the journey from green visions to sector specific regulation has caused the EU’s green agenda, and particularly its environmental policy initiatives, to become increasingly contested.
Indeed, years of crisis management is shaping a consensus among European policymakers that the EU is operating in an insecure geopolitical environment. This is beginning to leave its mark on the EU’s green agenda in the form of a growing focus on economic security, which is likely to shape the EU’s green growth strategy under the next Commission.
Assuming that we will see a continuation of the von der Leyen Commission, recent communications on everything from the Net Zero
Industrial Act, Biotechnologies, and the 2040 climate target gives us the best indication yet of how the in-coming Commission’s approach to the green transition is changing and what we could expect in years to come.
A tale of three objectives
In recommending a climate target of 90% by 2040, the Commission is laying the groundworks for the next iteration of the EGD and asserting that the imperative of the green transition will henceforth be flanked by two equally important and complimentary objectives: ensuring a just transition and achieving sustainable competitiveness.
Versions of both objectives have been present since the EGD’s inception. After all, the EGD aimed to both make a business case for the green transition and secure a “just and inclusive” transition.
Indeed, 2023 has reminded policy makers just how disruptive political transformation can be when it is perceived to be unjust. Be it Germany’s embattled coalition government’s pledge to phase-out heat pumps, or comprehensive farmers’ protests; the fear of social unrest has refocused policy makers attention on the importance of social and sector dialogue. A renewed focus on economic redistribution in favour of economically vulnerable groups, regions, and hard-to-abate-sectors like agriculture, is likely to be an area of focus in years to come.
An equally important, yet still emerging reformulation of the Commission’s original green pledge, is the changing character of the EU’s sustainable competitiveness and how it is increasingly being influenced by economic security concerns. The EGD has always been a growth strategy. Yet, a perception among EU policymakers that the EU’s geopolitical environment has been changed by growing geopolitical competition and insecurity, is increasingly reflected in the conceptualisation of the EU’s sustainable competitiveness.
Economic security looms large
The race to decarbonise and make an economic success of it has become increasingly competitive in recent years. The Biden- Administration’s Inflation Reduction Act has prompted a steep change in green industrial policy, with the EU struggling to compete with an unprecedented regime of tax credits to strategic green technologies. Likewise, China’s long-term and large-scale support for critical green technologies has underlined the need for the EU to intervene actively to remain a competitive producer of green technologies. Today, policymakers are responding to competitive pressures from a global clean tech
race, by deploying an increasingly vertical industrial policy, characterised by an interventionist logic, which has been described extensively by scholars like Reinhilde Veugelers and Simone Tagliapietra. The EU’s Net-Zero
Industry Act and the recent communication on Biotechnology both seeks simplify the regulatory environment and spur investment in the manufacturing capacity for strategically important green technologies, is emblematic of this policy shift.
Yet, the scale of fiscal interventions deployed by the EU’s competitors is of a magnitude and speed, that the EU will struggle to match. Unlike the US, at this stage, the EU has no tax cuts to offer. The EGD from 2019 recognizes the need for considerable investments to meet the EU’s 2030 target but
focuses primarily on light-touch initiatives to nudge and de-risk private investment towards EGD objectives.
Such horizontal measures focused on optimising framework conditions still feature prominently in the 2040 communication.
Yet, moving forward, the EU is likely to build on instruments like the Strategic Technologies for Europe Platform (STEP), that streamline access to and mobilize existing EU-level funding and focuses resources on strategically important sectors and technologies.
However, the EU’s recent shift from a horizontal industrial policy focused on optimising framework conditions, to a gradually more interventionist, vertical industrial policy is not just a response to competitive pressures; it is also a response to policymakers’ reassessment of the geopolitical environment the EU is operating in.
The COVID-19 pandemic started a conversation about supply chain resilience and strategic dependencies, which has since been accelerated by Russia’s invasion of Ukraine. While the EGD recognizes the importance of sourcing strategic materials for green industries, the 2040 communication establishes a renewed focus on diversifying “sources of supply resilient to supply chains disruptions, price volatility and other shocks.” The communication’s references to strategic autonomy, reducing dependencies, and de risking supplies speaks to how concerns about economic security are beginning to shape concerns about the EU’s competitive sustainability.
On this point, it is necessary to read the 2040 communication in the context of the Commission’s economic security strategy from June 2023.
The economic security strategy identifies several economic risks such as risks to the resilience of supply chains, including energy security, risks to physical infrastructure and cyber-security of critical infrastructure, risks
related to technology and technology leakage, and risks of weaponization of economic dependencies, or economic coercion.
To mitigate these risks the strategy proposes three actions including promoting competitiveness and growth, protecting through targeted instruments, and partnering with like-minded countries. For the purposes
of this argument, the broad goal of promoting competitiveness and growth, including of the technological and industrial base, is key.
The strategy goes beyond protective measures, usually associate with security concerns, such as inbound investment and export screening, or instruments to counter economic coercion. Instead, to quote from a recent article by Tobias Gehrke of the European Council of Foreign Relations, maintaining the “ability to innovate, produce, and commercialize critical technologies” – long-term sustainable competitiveness – itself becomes an economic security concern.
The Commission underscores this in its 2040 target as it explains that “by remaining a global leader and trusted partner in climate action, Europe will simultaneously strengthen its strategic autonomy and diversify sustain- able global value chains to be the master of its fate in a volatile world.”
We are already familiar with this line of reasoning when it comes to energy security. What is different is the application of economic security to a growing range of sectors. This is reflected in the Commission’s list of ten critical ‘technology areas’ which include, among others, green and green-enabling technology areas like advanced semi-conductors, biotechnology, energy technologies (including Net-Zero technologies), and advanced materials, manufacturing, and recycling technologies.
This growing focus on a broadly defined vision for economic security is likely to provide a powerful justification for doubling down on sustainable competitiveness as key to achieving net-zero. Indeed, the push for a more vertical industrial policy and economic security are likely to be mutually reenforcing concerns that we expect to shape the form that sustainable competitiveness will take.
The EGD was never just about rapidly decarbonizing Europe, it was also always a green growth strategy. But comparing the EGD to the recent 2040 communication, with its redoubled emphasis on sustainable competitiveness, we get a sense of the direction that the EU’s green policy may take in years to come.
This is a green transition that is increasingly shaped by a vertical industrial policy and that must be understood in the context of a global clean tech race. This clean tech race, shaped by exogenous shocks of COVID-19 and Russia’s invasion of Ukraine, is likely to be increasingly responsive to a logic of economic security, where it is not just a question of making a good business case for net-zero, but where sustainable competitiveness is itself a security concern.
“The egd was never just about rapidly decarbonizing Europe, it was also always a green growth strategy.”
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