Une union bancaire plus que jamais pertinente

Silvia MERLER

Chercheur associée à Bruegel

Depuis prĂšs de dix ans, afin de rĂ©pondre Ă  la crise de 2008, l’Union europĂ©enne a menĂ© de profondes rĂ©formes de son systĂšme bancaire, notamment en optant pour une centralisation de la surveillance du systĂšme bancaire. Mais il demeure d’importantes questions Ă  rĂ©gler notamment au regard des difficultĂ©s des banques italiennes.

Depuis la crise financiĂšre de 2008, l’Union europĂ©enne a engagĂ© un processus continu de rĂ©forme de sa politique financiĂšre. Le cadre de surveillance de l’UE a fait l’objet d’une refonte complĂšte, avec l’établissement de trois AutoritĂ©s europĂ©ennes de surveillance (les AES) pour la banque, les marchĂ©s de capitaux, et les rĂ©gimes d’assurance et de retraite, ainsi que la crĂ©ation du ComitĂ© europĂ©en du risque systĂ©mique (CERS) chargĂ© de surveiller les risques macro-prudentiels. La crise de l’euro a elle aussi apportĂ© son lot de changements, avec la dĂ©cision de crĂ©er, dans un premier temps, une Union bancaire dotĂ©e d’un organe supranational de surveillance centralisĂ©e, et, dans un second temps, une Union des marchĂ©s de capitaux dont l’objectif est de limiter la dĂ©pendance excessive des entreprises europĂ©ennes aux prĂȘts bancaires, vĂ©ritable frein Ă  la reprise. Cette Ă©volution rapide et radicale a bien Ă©videmment crĂ©Ă© des frictions dans les pays oĂč l’hĂ©ritage du passĂ© continue de peser, et en particulier en Italie.

Cela fait plusieurs annĂ©es maintenant que le secteur bancaire italien fait parler de lui. Les banques ont bien rĂ©sistĂ© Ă  la premiĂšre vague de la crise financiĂšre internationale de 2008, n’étant pas exposĂ©es aux subprimes amĂ©ricains, mais lorsqu’en 2010, elle s’est muĂ©e en crise de l’euro, la situation du secteur bancaire italien a commencĂ© Ă  se dĂ©tĂ©riorer sous l’effet combinĂ© d’un nombre croissant de crĂ©ances douteuses, de coĂ»ts structurels Ă©levĂ©s et d’inefficacitĂ©s sectorielles. Alors que l’Espagne, en 2012, avait Ă©tĂ© contrainte sous la pression des marchĂ©s de souscrire au programme d’aide financiĂšre de l’UE et du FMI, qui a entraĂźnĂ© la restructuration profonde du secteur financier espagnol, les banques italiennes sont parvenues Ă  Ă©chapper Ă  ce dispositif de surveillance et de restructuration en profondeur. La mise en place de la supervision centralisĂ©e des banques via le mĂ©canisme de surveillance unique (MSU) a rĂ©vĂ©lĂ© les dĂ©faillances de longue date des Ă©tablissements bancaires. En 2015, il est devenu impĂ©ratif de trouver une solution, mais entre-temps, l’environnement rĂ©glementaire a connu une transformation majeure, avec un encadrement plus strict de l’utilisation des fonds publics dans le sauvetage des banques.

Lacunes persistantes du secteur bancaire italien

Avec la directive relative au redressement des banques et Ă  la rĂ©solution de leurs dĂ©faillances (BRRD), l’UE a tentĂ© de limiter le coĂ»t et l’incidence de ces renflouements en introduisant des conditions durcies concernant l’utilisation de l’argent public. Les actionnaires et les dĂ©tenteurs de titres de crĂ©ance junior ont dĂ©sormais l’obligation de contribuer au financement du sauvetage des banques, mais cette exigence s’est avĂ©rĂ©e particuliĂšrement problĂ©matique dans le cas de l’Italie, car les banques ont vendu des titres junior Ă  des clients de dĂ©tail ignorant bien souvent le risque rĂ©el d’un tel investissement. RĂ©sultat : la dĂ©marche italienne s’est caractĂ©risĂ©e par une tendance Ă  remettre Ă  plus tard la recherche de solutions aux problĂšmes connus de longue date, pour essayer de limiter ou de compenser le contrecoup pour les dĂ©tenteurs de titres junior.

Le fait que la centralisation de la surveillance ait permis de mettre au jour les lacunes persistantes du secteur bancaire italien montre toute la pertinence de l’Union bancaire et l’importance de sa concrĂ©tisation. Aujourd’hui, le systĂšme financier europĂ©en est plus sĂ»r qu’avant la crise, et le changement de politique a Ă©tĂ© majeur, mais il reste quelques questions Ă  rĂ©gler.

Les derniers Ă©vĂ©nements dans la saga du secteur bancaire italien, par exemple, tĂ©moignent de la nĂ©cessitĂ© d’un dĂ©bat au niveau europĂ©en sur l’harmonisation des rĂ©gimes d’insolvabilitĂ© pour complĂ©ter la directive BRRD. La Commission Juncker a rĂ©cemment exprimĂ© la volontĂ© de rĂ©former le SystĂšme europĂ©en de surveillance financiĂšre (SESF) pour intensifier et intĂ©grer la surveillance des marchĂ©s financiers de l’UE, ce qui viendrait renforcer le rĂŽle de coordination de toutes les AutoritĂ©s europĂ©ennes de surveillance et confĂ©rer de nouveaux pouvoirs de surveillance directe Ă  l’AutoritĂ© europĂ©enne des marchĂ©s financiers (ESMA). C’est une proposition importante eu Ă©gard Ă  l’objectif poursuivi, qui est de crĂ©er une Union des marchĂ©s de capitaux fonctionnelle et bien intĂ©grĂ©e. En plus, ce serait l’occasion de doter l’UE des moyens de relever les dĂ©fis posĂ©s par un secteur financier de plus en plus intimement liĂ© Ă  la technologie (avec l’avĂšnement de ce que l’on appelle la « Fintech ») et qui Ă©volue Ă  l’échelle mondiale. Le cadre de surveillance de l’UE doit s’adapter en consĂ©quence, en poursuivant le processus de rĂ©forme mis en Ɠuvre en rĂ©ponse Ă  la crise financiĂšre internationale.

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