GESTION DE CRISE – Un avenir pour la protection temporaire ?

Par Jean-Louis De Brouwer, Directeur du programme Affaires europĂ©ennes – Egmont – Royal Institute for International Relations – LA REVUE #137.

L’interminable dĂ©bat sur la politique migratoire de l’Union europĂ©enne a connu plusieurs temps forts ces derniers mois.

Au terme de la rĂ©union du Conseil, sous prĂ©sidence suĂ©doise dĂ©but juin, tous les espoirs Ă©taient permis aprĂšs un accord arrachĂ© Ă  la majoritĂ© qualifiĂ©e sur deux des principaux textes constitutifs du « nouveau pacte » prĂ©sentĂ© par la Commission Ă  l’automne 2020. Le Conseil Ă©tait donc en ordre de marche et allait pouvoir entamer les nĂ©gociations inter institutionnelles avec le Parlement europĂ©en qui l’attendait de pied ferme depuis avril, voire depuis plus longtemps, pour certains Ă©lĂ©ments relevant de ce complexe paquet juridique.

Le drame politique Ă©clatait quelques semaines plus tard, lors de la rĂ©union du Conseil europĂ©en. Mises en minoritĂ©, la Pologne et la Hongrie se rebellaient face Ă  ce qu’elles considĂ©raient comme un manquement Ă  un engagement politique des chefs d’État et de gouvernement de rechercher le consensus sur ces questions sensibles, entraĂźnant un blocage des dĂ©libĂ©rations et empĂȘchant l’adoption d’un projet de texte de conclusions pourtant bien anodin, ravalĂ© au rang de conclusions du PrĂ©sident du CE.

Mais qu’à cela ne tienne : le volontarisme politique (ou la fatigue d’une interminable nĂ©gociation ?) restait de mise et, prenant le relais, la PrĂ©sidence espagnole s’engageait Ă  poursuivre les trilogues Ă  marche forcĂ©e et, pour ce faire, Ă  tout d’abord dĂ©bloquer au sein du Conseil le seul texte manquant encore Ă  cet ensemble, destinĂ© Ă  doter l’Union et ses États membres d’une rĂ©ponse complĂšte aux dĂ©fis dĂ©coulant d’une pression migratoire en constante augmentation.

Cette proposition, qui, pas plus que les autres composantes du « Pacte », ne brille pas par sa simplicitĂ©, vise Ă  amĂ©nager un dispositif spĂ©cial en cas de crise ou de force majeure, Ă  savoir un afflux massif de ressortissants de pays tiers. Sont prĂ©vues des dĂ©rogations au futur rĂ©gime « de droit commun », en matiĂšre d’accueil et de procĂ©dures applicables aux migrants, potentiellement en besoin de protection internationale, ainsi qu’une solidaritĂ© renforcĂ©e entre États membres. La version initiale a Ă©tĂ© enrichie par l’intĂ©gration de dispositions hĂ©ritĂ©es d’une autre initiative, dĂ©sormais obsolĂšte, visant Ă  armer les États membres pour faire face Ă  des situations d’instrumentalisation, Ă  savoir l’organisation dĂ©libĂ©rĂ©e par un pays tiers (ou un acteur non Ă©tatique) d’une pression migratoire Ă  la frontiĂšre externe, susceptible de porter atteinte Ă  leur sĂ©curitĂ© interne. InspirĂ©e par la tentative du BĂ©larus,cette initiative n’a fait que renforcer la dĂ©fiance des dĂ©fenseurs du droit Ă  la protection internationale face Ă  de telles dĂ©rogations.

C’est pourtant ce dispositif qui, dans sa premiĂšre mouture, Ă©tait conçu pour remplacer une protection temporaire perçue comme inopĂ©rante. Mais l’évidence de l’élan solidaire qui a suivi l’agression russe en Ukraine s’est imposĂ©e : cet instrument, conçu en 2001, ne pouvait ĂȘtre renvoyĂ© aux oubliettes. Il a donc fallu trouver un moyen d’organiser la coexistence juridique des deux rĂ©gimes.

La tentative laisse sceptique. Il est stipulĂ© que les dispositions en matiĂšre de crise, force majeure et instrumentalisation sont complĂ©mentaires Ă  celles de la protection temporaire lorsque celle-ci a Ă©tĂ© dĂ©clenchĂ©e. Ceci laisse ouvertes au moins deux questions. D’une part, comment combiner un rĂ©gime basĂ© sur le principe d’un examen individuel des besoins de protection avec l’octroi (temporaire) d’une telle protection Ă  des groupes de bĂ©nĂ©ficiaires dĂ©finis par une dĂ©cision du Conseil ? Sans doute envisage-t-on la situation de deux « afflux » de populations distinctes, ce qui ne manquerait pas de poser la question du « deux poids, deux mesures ». D’autre part, quels seront les critĂšres susceptibles d’influencer le dĂ©clenchement de la protection temporaire malgrĂ© la disponibilitĂ© de ce dispositif de crise (sans doute le fait qu’un nombre Ă©levĂ© d’États membres soient simultanĂ©ment susceptibles d’ĂȘtre affectĂ©s) ?

Quoi qu’il en soit, aprĂšs la pause estivale, il aura fallu une nouvelle sĂ©quence de tensions, au Conseil d’abord, au ComitĂ© des ReprĂ©sentants permanents ensuite, pour dĂ©gager un compromis, Ă  nouveau rejetĂ© par la Pologne et la Hongrie, qui n’ont pas manquĂ© de manifester Ă  nouveau leur mĂ©contentement en bloquant l’adoption du passage relatif Ă  la migration dans la dĂ©claration adoptĂ©e au terme de la rĂ©union informelle du Conseil europĂ©en de Grenade. Ce texte peut donc rejoindre l’ensemble plus large soumis au trilogue, ensemble oĂč subsistent bien des points contentieux. Et, en toute hypothĂšse, la mise en Ɠuvre de ce dispositif est prĂ©vue deux ans aprĂšs l’entrĂ©e en vigueur des textes qui le constituent, soit, pour les plus optimistes, fin 2025 au plus tĂŽt !

La protection temporaire aurait-elle donc encore de beaux jours devant elle ? On peut en douter : les considĂ©rations politiques, ayant paralysĂ© son application dans d’autres circonstances, demeurent.

Mais peut-ĂȘtre serait-il judicieux de tirer toutes les leçons de l’expĂ©rience en cours. Voici maintenant plus de vingt mois que s’applique Ă  des millions de personnes cette mesure dont beaucoup doutaient de la pertinence. À une premiĂšre phase d’urgence humanitaire faite de gĂ©nĂ©reuse solidaritĂ© et de relatif chaos administratif ont succĂ©dĂ© des mesures structurelles pour rĂ©gler les dĂ©fis liĂ©s Ă  l’accĂšs au logement, Ă  l’éducation ou bien encore Ă  la santĂ© de familles destinĂ©es Ă  sĂ©journer durablement dans les communautĂ©s d’accueil (mĂȘme si, sans doute, beaucoup reste Ă  faire en ce qui concerne le marchĂ© du travail).

Bref, les États d’accueil membres sont entrĂ©s dans une logique d’intĂ©gration alors qu’en principe, le futur des bĂ©nĂ©ficiaires de la protection temporaire demeure incertain. D’une part, rien ne permet de prĂ©dire une fin rapide du conflit. D’autre part, ce rĂ©gime est par dĂ©finition limitĂ© dans le temps : le Conseil a d’ores et dĂ©jĂ  dĂ©cidĂ© d’une prolongation pour une troisiĂšme et derniĂšre annĂ©e jusqu’à dĂ©but mars 2025, mais nul ne sait si seront alors rĂ©unies les conditions pour que se concrĂ©tise la volontĂ© des autoritĂ©s ukrainiennes, Ă  savoir le retour massif de leurs ressortissants en vue de participer Ă  la reconstruction du pays.

Il n’est donc pas trop tĂŽt pour prĂ©parer l’aprĂšs. Pour faire simple, deux options sont envisageables. La premiĂšre s’inscrit dans la logique mĂȘme de la protection temporaire. Au terme de son application, on en reviendrait donc au principe de l’examen d’un droit individuel, chaque demande Ă©tant considĂ©rĂ©e selon la situation spĂ©cifique de son auteur. En supposant que les administrations nationales concernĂ©es soient Ă©quipĂ©es pour faire face Ă  cette surcharge, le rĂ©sultat global pourrait donc ĂȘtre contrastĂ©, par exemple en fonction de la situation dans la rĂ©gion d’origine de la personne concernĂ©e. Une alternative moins chaotique pourrait consister en l’offre d’un statut de rĂ©sident, indĂ©pendamment de tout  besoin de protection, aux ressortissants ukrainiens le souhaitant, par exemple en ramenant de cinq Ă  trois ans la condition d’obtention du statut de rĂ©sident de longue durĂ©e dans le cadre de la rĂ©vision en cours de la directive qui le rĂ©glemente.

La suite et la fin de la protection temporaire offerte aux Ukrainiens fuyant l’agression russe seront donc riches d’enseignements. Elles permettront de tester la capacitĂ© de l’Union europĂ©enne et des États membres Ă  gĂ©rer les suites d’un afflux massif et durable de ressortissants de pays tiers, quelles qu’en soient la nature et l’origine. Dans un contexte de transitions Ă©conomiques, dĂ©mographiques et gĂ©opolitiques,l’UE pourra-t-elle reprendre Ă  son compte le dĂ©sormais historique « Wir schaffen das!*» ?

*« Nous y arriverons »

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