Par Paschal Donohoe, Président de l’Eurogroupe – LA REVUE #136.
Alors que les deux premières décennies de l’euro en remplacement des monnaies nationales ont été difficiles, les niveaux de revenu et le niveau de vie dans la zone euro ont continué de s’améliorer avec un niveau élevé de convergence économique. C’est un signe concret de la façon dont l’euro, en tant que projet politique, a réussi à résister à des tempêtes très différentes tout au long de son existence et à tenir son engagement à construire un avenir commun qui nous aide à accomplir beaucoup plus collectivement qu’individuellement. En janvier, nous avons accueilli la Croatie en tant que vingtième membre, prouvant une fois de plus l’attrait et la résilience de notre monnaie commune, même en cette période de grande incertitude et de grande difficulté.
L’impact humanitaire de l’invasion de l’Ukraine par la Russie est au premier plan de nos préoccupations, et l’UE et de nombreux autres pays fournissent une aide vitale à l’Ukraine. La zone euro est également confrontée aux impacts économiques importants de la guerre. Il s’agit notamment de la menace de niveaux d’inflation toujours plus élevés, des répercussions sur le coût de la vie et de l’incertitude, ainsi que des risques amplifiés associés à l’énergie et à d’autres enjeux plus généraux de la chaîne d’approvisionnement. Cependant, les antécédents récents de la zone euro et sa résilience face aux chocs importants signifient que les États membres sont bien placés pour rebondir après le choc subi par l’activité économique. La preuve en est que malgré les défis liés à la guerre, et avant cela à la pandémie, l’économie de la zone euro s’est bien comportée en 2022, avec une croissance de 3,5 %, dépassant ainsi les attentes.
La guerre en Ukraine marque le quatrième choc majeur de la zone euro en deux décennies. Les deux premières – la crise financière mondiale et la crise de la dette souveraine de la fin des années 2000 – ont souligné le fait que la zone euro n’était au départ pas entièrement équipée en cas de choc important. Cela a entraîné une série de changements d’envergure dans l’architecture de la zone euro. De nouvelles institutions ont été créées pour renforcer les marchés des capitaux et le secteur bancaire européens. Le mécanisme européen de stabilité a été établi en tant que prêteur de dernier recours. Des structures de surveillance bancaire nouvelles et améliorées ont été introduites par le biais du Mécanisme de surveillance unique (MSU) et du Conseil de résolution unique (CRU). Il y a eu également plusieurs réformes du cadre de gouvernance économique visant à renforcer la surveillance macroéconomique et à améliorer la coordination des politiques dans la zone euro. Grâce à ces améliorations, la zone euro était beaucoup mieux placée pour faire face à la menace représentée par le troisième grand choc – le Covid-19, ainsi que les conséquences de la guerre.
I/ Le Covid-19 et la réponse de la zone euro
La pandémie de Covid-19 a entraîné des coûts immédiats et inimaginables pour la santé publique et la vie quotidienne. Elle a remis en question les libertés les plus fondamentales de l’UE – la liberté de circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux. Cette crise sanitaire qui est devenue une crise économique a représenté un immense défi pour l’Europe étant donné son ampleur et sa nature sans précédent. Au départ, lorsque la pandémie s’est propagée au début de 2020, un certain nombre de mesures d’urgence à court terme ont été adoptées par les États membres, principalement pour limiter les mouvements. Inévitablement, des erreurs ont été commises, avec des frustrations liées aux restrictions et à la rapidité des vaccinations. Cependant, après réflexion, les gouvernements et les institutions européennes ont agi rapidement et, contrairement aux chocs précédents, de manière coordonnée et unifiée.
La décision rapide de l’UE de suspendre les règles fiscales et de faciliter les aides d’État aux entreprises a clairement indiqué que la réponse à cette crise serait très différente de celle de la crise financière mondiale et de la crise de la dette souveraine. Les systèmes fiscal et de protection sociale des États membres ont été pleinement déployés pour protéger les revenus. Il y a également eu une série de nouvelles aides temporaires au revenu (principalement des régimes de subventions salariales) ainsi que des aides plus larges aux entreprises. Celles-ci ont été conçues et mises en œuvre pour protéger davantage les moyens de subsistance et offrir une certitude aux citoyens dans un moment de grande incertitude. En outre, trois nouveaux grands filets de sécurité à l’échelle de l’UE ont été dévoilés, pour un montant de 540 milliards d’euros : l’instrument SURE de la Commission européenne visant à maintenir l’emploi via des programmes de subventions salariales, le nouveau fonds de garantie paneuropéen de la Banque européenne d’investissement pour les entreprises et la nouvelle ligne de crédit de soutien dans le cadre de la crise pandémique du Mécanisme européen de stabilité.
La politique budgétaire dans la zone euro a été exceptionnellement favorable, avec des niveaux sans précédent de dépenses et d’emprunts alors que les pays géraient leurs réponses à la pandémie. Les dépenses de santé ont augmenté très rapidement pour atteindre des sommets historiques, afin de contrer la hausse des infections et de mettre au point des vaccins. Il y a également eu un accord sur un large éventail de garanties et d’aides de trésorerie pour le secteur des entreprises.
De même, la politique monétaire a été extraordinairement favorable. La BCE a agi rapidement et de manière décisive, en utilisant à la fois des outils normaux et de nouveaux instruments, tels que le programme d’achats d’urgence face à la pandémie (PEPP) temporaire, pour protéger le mécanisme de transmission de la politique monétaire. Par conséquent, les conditions de financement sont restées favorables pour les entreprises et les États souverains, ce qui a grandement facilité la réponse de la politique budgétaire à grande échelle au Covid-19.
Une autre innovation clé a été la conception et l’accord sur un plan de relance de 750 Md€ pour l’Europe – « NextGenerationEU » (NGEU). Ce vaste plan de relance visait à donner la priorité aux réformes structurelles et aux investissements axés sur les projets verts et numériques. Il a été accepté rapidement (en juillet 2020) après une série de longues discussions au Conseil européen. Cette situation a été comparée au « moment hamiltonien » de l’Europe, qui a permis à la Commission d’emprunter au nom des États membres. Cela a créé un actif sans risque européen hautement coté, qui a enrichi les marchés des capitaux européens. Une caractéristique clé du NGEU est qu’une grande partie de son financement (près de 50 %) est financée par des subventions, ce qui ajoute au cadre européen de gestion de crise.
Ces actions ont donné aux États membres la marge de manœuvre nécessaire pour lutter contre la pandémie. L’Europe et ses institutions ont travaillé en étroite collaboration, et les mesures politiques ont été bien coordonnées et décisives. Les cicatrices économiques à long terme, caractéristiques de la crise financière mondiale, ont été évitées, l’emploi se maintenant malgré une réduction marquée de la production. En outre, les revenus se sont rapidement redressés lorsque les restrictions ont été assouplies et que les vaccinations ont pris de l’ampleur, le PIB de la zone euro revenant aux niveaux d’avant la crise dès la fin de 2021.
La réponse stratégique coordonnée de la zone euro au Covid-19 a été en grande partie un succès, ce qui a entraîné une reprise économique plus rapide que prévu. Cela permet d’établir des comparaisons prévisibles avec les crises précédentes, en particulier la crise de la dette souveraine de 2010-2012, qui a été le premier véritable test de la solvabilité de la zone euro, avec un certain nombre d’États membres, y compris l’Irlande, nécessitant une aide financière formelle assortie de longues périodes d’assainissement et de réformes structurelles. Elle a souligné que la zone euro était devenue plus résiliente et mieux à même de réagir aux chocs importants.
II/ La guerre en Ukraine et la réponse de la zone euro
L’invasion de l’Ukraine par la Russie, qui a entraîné le déclenchement de la guerre en février 2022, a marqué un nouveau choc pour la zone euro. Il est rapidement apparu que la croissance dans la zone euro serait nettement plus lente à court terme et l’inflation nettement plus élevée. Ces impacts découlaient d’un certain nombre de canaux, mais principalement de l’augmentation des prix de l’énergie et des prix à l’importation plus élevés (notamment des produits énergétiques) et de la baisse des niveaux de dépenses et d’échanges. Le climat économique s’est également affaibli, reflétant l’incertitude liée à la guerre.
Dans toute l’UE, les gouvernements ont annoncé diverses mesures pour contrer les conséquences de la guerre, en particulier en ce qui concerne l’inflation. Cela comprend un large éventail de modifications fiscales temporaires visant à limiter l’augmentation des prix de l’énergie. D’autres mesures de soutien plus générales ont également été mises en œuvre pour alléger le fardeau des ménages et des entreprises. Malgré cela, les pressions inflationnistes ont continué à s’accentuer sous l’effet de la hausse des prix de l’énergie, de la nourriture et des services, qui ont été affectés par les difficultés de la chaîne d’approvisionnement. Les pays ont également dû faciliter le mouvement de masse de millions de personnes déplacées en provenance d’Ukraine, ainsi que les coûts budgétaires qui en résultent.
Avant la guerre, la zone euro avait adopté à l’unanimité une politique budgétaire favorable tout au long de 2022 et une position budgétaire globalement neutre pour 2023. Avec la guerre qui ralentit la croissance et fait monter les prix, l’évaluation de la politique budgétaire est devenue plus difficile. D’une part, il faut protéger les plus vulnérables contre les effets de la hausse des prix de l’énergie, de l’inflation et de la croissance plus faible. Parallèlement, la politique monétaire s’est resserrée au cours de l’année écoulée, notamment depuis juillet 2022, avec une série de hausses du taux d’intérêt par la BCE pour faire face aux pressions sur les prix. Du point de vue de la politique budgétaire, les mesures fiscales et de dépenses devraient être mieux ciblées à l’avenir, les aides au revenu offrant la meilleure façon de se protéger contre l’inflation tout en préservant les incitations à utiliser des carburants plus propres.
III/ Les futurs défis pour la zone euro
Grâce aux leçons tirés de la crise de la dette souveraine, la zone euro était beaucoup mieux équipée pour intervenir de façon coordonnée afin de faire face au Covid-19 et à la guerre de la Russie en Ukraine. Et si la résilience des économies de la zone euro face à ces récents chocs majeurs a été remarquable, il n’y a pas de place pour la complaisance. La guerre a également réaffirmé les domaines dans lesquels la zone euro doit faire davantage pour approfondir l’Union économique et monétaire.
En ce qui concerne la politique budgétaire, il y a quatre besoins clés :
- un meilleur ciblage des aides destinées aux citoyens et aux entreprises ;
- des politiques qui ne renforcent pas les pressions inflationnistes ;
- le rétablissement des amortisseurs budgétaires afin de préserver la viabilité de la dette ; et
- l’augmentation des niveaux d’investissement.
Bien qu’un soutien budgétaire continu soit nécessaire à court terme pour protéger les plus vulnérables, les États membres devront passer à des niveaux d’endettement plus faibles. Le stock de la dette publique a augmenté d’un cinquième au cours des deux dernières années pour atteindre 100 % de la production nationale. Bien que le fardeau des intérêts soit resté faible et ait en fait diminué, il faut faire la transition vers des niveaux d’endettement plus faibles à mesure que la part de la population en âge de travailler diminue.
Plus généralement, en termes de croissance, la zone euro doit investir davantage et mettre en œuvre des réformes structurelles. La zone euro souffre depuis trop longtemps de niveaux de dépenses d’investissement trop faibles. L’Europe doit faire davantage pour encourager et faciliter l’innovation et l’investissement. Le NGEU a un rôle essentiel à jouer dans ce contexte, et il doit être pleinement utilisé. Il montre comment la solidarité peut se transformer en instrument économique et comment nous travaillons ensemble pour soutenir le changement générationnel.
La nécessité de réaliser davantage de progrès dans le domaine de l’union bancaire et de l’achèvement de l’union des marchés de capitaux demeure une priorité clé. L’Europe a besoin de marchés des capitaux plus renforcés, plus riches et plus liquides. Le secteur financier européen doit être capable de faciliter et de financer la reprise ainsi que les importants besoins d’investissement découlant de la transition climatique et de la transition numérique. En ce qui concerne la première, les objectifs climatiques de l’UE nécessiteront des niveaux d’investissement sans précédent. Il convient de noter que le financement vert est un domaine dans lequel la zone euro est déjà solidement implantée, étant donné son statut de leader mondial en termes de titres de créance verts. En ce qui concerne la numérisation, de nombreux changements sont déjà en cours, en partie en raison du Covid-19. La perspective d’un euro numérique est particulièrement prometteuse. La BCE et la Commission européenne sont activement engagées dans ce projet, et d’importants travaux techniques sont en cours. Cela pourrait également offrir à l’euro une occasion supplémentaire de consolider fermement sa place en tant que principale monnaie mondiale.
IV/ Conclusion
Si l’on considère l’avenir, la zone euro doit faire davantage, en particulier compte tenu des menaces qui ont surgi de la guerre de la Russie en Ukraine et des défis inflationnistes et énergétiques qui en résultent. Les niveaux de revenu réel souffrent et il y a une limite à ce que les gouvernements peuvent faire pour contrer les chocs sur le plan de l’offre de cette ampleur. Cela souligne la nécessité d’accélérer les investissements à moyen terme pour améliorer l’efficacité énergétique et élargir nos sources d’approvisionnement. Le NGEU et le plan REPowerEU, qui vise à réduire la dépendance vis-à-vis des combustibles russes, y contribueront.
Des réformes sont également nécessaires pour moderniser et simplifier le cadre budgétaire. Il est impératif que la politique budgétaire reste souple, tout en protégeant les plus vulnérables et la viabilité de la dette. Au fur et à mesure que les politiques deviendront plus équilibrées, il sera de plus en plus nécessaire de se concentrer sur la qualité et la composition des dépenses publiques tout en encourageant l’investissement du secteur privé, directement lié aux besoins d’investissement pour les deux transitions du climat et de la numérisation.
La zone euro a considérablement évolué en termes de résilience et de capacité de gestion de crise depuis sa création, en tirant des leçons de l’expérience et grâce à une plus grande agilité, une meilleure coordination et l’utilisation de l’interdépendance comme atout essentiel. Je suis convaincu que l’Eurogroupe peut réaliser les objectifs et les défis interdépendants qui l’attendent dans le même esprit de coopération, de coordination et de détermination.
