Accord de Paris : la route sera longue

Michel CRUCIANI

ChargĂ© de mission au Centre de GĂ©opolitique de l’Énergie et des MatiĂšres PremiĂšres de l’UniversitĂ© Paris-Dauphine

Le 12 dĂ©cembre 2015, la communautĂ© internationale traversait un moment d’euphorie, avec l’adoption de l’Accord de Paris sur la lutte contre le changement climatique. Six mois plus tard, les attentes restent fortes alors que certains pays pourraient tarder Ă  ratifier un accord dont l’entrĂ©e en vigueur est prĂ©vue pour
 2020.

Ce n’était qu’un dĂ©but. En dĂ©cembre dernier, les nĂ©gociateurs ont approuvĂ© au Bourget un texte commun destinĂ© Ă  contenir le changement climatique. Mais, comme le requiert le processus international, le texte, doit d’abord ĂȘtre signĂ© par les chefs d’État ou de gouvernement, puis soumis Ă  une procĂ©dure de ratification, impliquant en gĂ©nĂ©ral les parlements nationaux. La premiĂšre Ă©tape de ce cheminement est bien engagĂ©e : prĂ©sentĂ© formellement le 22 avril 2016, l’Accord de Paris avait dĂ©jĂ  reçu 177 signatures (sur 193 États membres de l’ONU) dĂ©but juin.
La seconde Ă©tape sera plus longue. Les nĂ©gociateurs l’avaient prĂ©vu, puisqu’ils ont fixĂ© Ă  2020 l’entrĂ©e en vigueur du texte. Pour qu’il puisse s’appliquer, il faudra qu’il obtienne la ratification d’au moins 55 pays totalisant au moins 55 % des Ă©missions mondiales de gaz Ă  effet de serre.
À ce jour, l’optimisme domine pour ce second critĂšre : les deux premiers Ă©metteurs du monde, la Chine (23 % du total) et les États-Unis (16 %) ont affirmĂ© tout mettre en Ɠuvre pour une ratification avant la fin 2016.
UE, troisiĂšme Ă©metteur de la planĂšte
La promesse de la Chine semble trĂšs solide, car le pays vient d’adopter son 13e plan quinquennal, qui oriente rĂ©solument le pays vers une Ă©conomie plus sobre en carbone. D’ailleurs, la London School of Economics estime que la Chine a dĂ©jĂ  atteint en 2015 son pic d’émissions. La situation des États-Unis semble beaucoup plus incertaine. Si la sincĂ©ritĂ© du prĂ©sident Obama ne souffre aucun doute, la campagne Ă©lectorale en cours ne favorise guĂšre le consensus, et le candidat rĂ©publicain claironne qu’il abrogera la participation de son pays s’il est Ă©lu. Une dĂ©fection des États-Unis donnerait un rĂŽle dĂ©terminant Ă  d’autres grands pays (Inde, Russie, Japon, CorĂ©e du Sud, Canada, Iran et bien sĂ»r Europe), aucun autre État ne dĂ©passant 1 % des Ă©missions planĂ©taires.
Avec 11 % des rejets mondiaux, l’Union europĂ©enne reste le troisiĂšme plus grand Ă©metteur de la planĂšte. Plusieurs de ses États membres avancent trĂšs vite : ainsi, aprĂšs la Hongrie, la France a dĂ©jĂ  achevĂ© le parcours parlementaire, avec un vote favorable Ă  la quasi-unanimitĂ©, qui a permis au prĂ©sident Hollande de signer le dĂ©cret de ratification le 15 juin 2016. Cependant, cette derniĂšre ne pourra ĂȘtre entĂ©rinĂ©e Ă  l’ONU que dans le cadre de l’Union europĂ©enne, ce qui suppose l’unanimitĂ© de ses 28 membres.
On peut apprĂ©cier positivement le fait que plusieurs membres de l’UE prennent leur temps pour dĂ©battre de leur ratification. AprĂšs tout, il s’agit d’un engagement lourd, qui va orienter de maniĂšre probablement irrĂ©versible l’activitĂ© dans de nombreux secteurs Ă©conomiques. Une appropriation des enjeux et un accord assumĂ© par le plus grand nombre paraissent les meilleurs gages de rĂ©ussite des politiques publiques Ă  entreprendre. Mais, dans le mĂȘme temps, on ne peut pas s’empĂȘcher de craindre qu’en retardant leur feu vert, certains États se forgent des armes pour mieux influer sur les dĂ©cisions Ă  venir Ă  l’intĂ©rieur de l’Union.
En effet, lors de la phase prĂ©paratoire des nĂ©gociations sur l’Accord de Paris, les chefs d’État et de gouvernement s’étaient contentĂ©s d’approuver, lors du Conseil EuropĂ©en des 23 et 24 octobre 2014, le cadre proposĂ© par la Commission. Il comportait certes un objectif clair : la rĂ©duction de 40 % des Ă©missions d’ici 2030, mais de nombreuses modalitĂ©s restaient Ă  prĂ©ciser. Les discussions s’annoncent d’autant plus Ăąpres qu’elles concerneront un « paquet Énergie-Climat » trĂšs dense, incluant vraisemblablement la rĂ©forme du marchĂ© de l’électricitĂ©, le soutien aux Ă©nergies renouvelables, la promotion des ­liaisons Ă©lectriques transfrontaliĂšres, l’efficacitĂ© Ă©nergĂ©tique
 On voit bien la tentation pour un nĂ©gociateur d’agiter la menace d’une non-ratification pour ĂȘtre mieux Ă©coutĂ©. Les basculements politiques survenus au terme d’élections postĂ©rieures au Conseil d’octobre 2014 accroissent encore ce risque. Un prĂ©cĂ©dent existe dĂ©jĂ  : la Pologne a mis son veto Ă  la ratification par l’Union europĂ©enne de l’accord de Doha, relatif Ă  la deuxiĂšme pĂ©riode d’engagement du Protocole de Kyoto (2012-2020), qui comblait le vide jusqu’à l’entrĂ©e en vigueur de l’Accord de Paris. Pourtant, la Pologne avait acceptĂ©, en 2009, l’objectif communautaire enregistrĂ© ensuite Ă  Doha d’une rĂ©duction des Ă©missions de 20 % pour 2020.
Dans le monde, d’autres pays suspendent leur ratification aux progrĂšs des nĂ©gociations internationales qui se poursuivent. L’Accord de Paris, acquis lors de la 21e confĂ©rence des parties (COP 21), a volontairement renvoyĂ© aux confĂ©rences suivantes plusieurs sujets Ă©pineux. Une rĂ©union Ă  Bonn, du 16 au 26 mai, visait prĂ©cisĂ©ment Ă  prĂ©parer la COP 22, qui se dĂ©roulera Ă  Marrakech en novembre 2016. Sous leur apparence technique, les dossiers abordĂ©s masquent souvent des aspects politiques.
Il en va ainsi de la clause dite MRV (Measuring, Reporting and Verification, ou Mesure, Notification et VĂ©rification). Il s’agit en principe de s’accorder sur les instruments et les procĂ©dures Ă  utiliser pour Ă©valuer l’impact sur le climat de chaque pays. Dans certains cas, le calcul se fait aisĂ©ment, par exemple pour la combustion du charbon. Mais d’autres situations prĂ©sentent une grande complexitĂ©, par exemple pour apprĂ©cier l’absorption du CO2 consĂ©cutive Ă  des opĂ©rations de reboisement. L’incertitude gĂ©nĂšre deux consĂ©quences. En premier lieu, de façon gĂ©nĂ©rale, l’Accord de Paris invite les États Ă  rendre publics leurs objectifs : ce sont les « intentions de contribution dĂ©terminĂ©es au niveau national » (INDC en anglais). Au 12 juin 2016, on comptait 162 États ayant remis leurs INDC. Comment juger si ces intentions ont Ă©tĂ© suivies d’effet sans instruments de mesure impartiaux ? En second lieu, de façon plus ponctuelle, certains États en dĂ©veloppement misent sur une rĂ©munĂ©ration du service climatique qu’ils rendent en prĂ©servant leurs zones forestiĂšres. À quoi bon s’interdire de dĂ©fricher si la communautĂ© internationale ne sait pas mesurer le sacrifice consenti ?
Difficultés du volet financier
Enfin, reviennent inĂ©vitablement les difficultĂ©s relatives au volet financier de l’Accord. En dĂ©cembre 2015, les pays dĂ©veloppĂ©s ont rĂ©itĂ©rĂ© leur promesse de mobiliser 100 milliards de dollars par an pour aider les pays en dĂ©veloppement. Les questions qui surgissent touchent la composition de ces montants et leur affectation. Sur la composition, les pays pauvres souhaiteraient qu’elle se rĂ©sume intĂ©gralement Ă  des aides publiques, alors que les donateurs prĂ©fĂ©reraient comptabiliser tous les apports, y compris les financements privĂ©s destinĂ©s Ă  des projets dĂ©finis comme Ă©ligibles par des institutions internationales qualifiĂ©es. Sur l’affectation, divers pays, tels que l’Iran, redoutent que l’on applique des critĂšres trop politiques pour sĂ©lectionner les bĂ©nĂ©ficiaires ; en outre, on n’a pas encore dĂ©terminĂ© quelle serait la part destinĂ©e aux rĂ©ductions d’émissions et la part rĂ©servĂ©e Ă  l’adaptation au changement climatique.
Pour beaucoup d’observateurs, la discussion sur ces 100 milliards dĂ©tourne des enjeux essentiels. Il s’investit chaque annĂ©e dans le monde entre 2 000 et 10 000 milliards de dollars (selon les modes de comptabilisation) dans des infrastructures exerçant un impact climatique : extraction de charbon, pĂ©trole et gaz, routes, ports et aĂ©roports, bĂątiments rĂ©sidentiels et industriels, etc. En filtrant ces investissements au regard de leurs consĂ©quences climatiques, la communautĂ© internationale ferait un bien meilleur usage des capitaux disponibles plutĂŽt qu’en laissant faire puis en se cotisant pour rĂ©parer les dĂ©gĂąts. Cette approche nous ramĂšne Ă  la notion de « prix du carbone », permettant de classer les projets Ă  l’aide d’un critĂšre universel. L’Union EuropĂ©enne avait pris une position de pionniĂšre en lançant le systĂšme ETS (Emission Trading Scheme) d’échange de quotas d’émissions en 2005, mais elle se rĂ©vĂšle incapable de rĂ©former ce mĂ©canisme, devenu aujourd’hui inopĂ©rant parce que le cadre dans lequel il s’exerce a profondĂ©ment changĂ©. La vĂ©ritable contribution que l’UE apporterait Ă  la rĂ©ussite de l’Accord de Paris consisterait Ă  redonner tout son sens Ă  un prix du carbone.

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