Replacer les citoyens dans la décision démocratique

Séminaire 13 novembre 2019 organisé avec le soutien de l’Osife

Policy brief : Rapprocher les citoyens et l’Europe, enjeu démocratique et de refondation.

 Introduction

 Les institutions européennes entament un nouveau mandat dans un contexte de crise de la démocratie représentative et de défis multiples (climat, migrations, transformation de l’économie dans une forte concurrence des grandes puissances, inégalités sociales…).

L’affirmation de la souveraineté européenne oblige à dépasser les divisions et les replis, notamment en parvenant à impliquer et faire participer les citoyens. Avec les consultations citoyennes pour l’Europe, l’Union européenne a franchi un cap dans ce sens, mais comment dépasser un essai limité et imparfait ? C’est la question que Confrontations Europe a voulu traiter dans le séminaire organisé le 13 novembre dernier.

Ce séminaire s’inscrit dans une réflexion sur la participation des citoyens et la nécessité de refonder le projet européen portée depuis longtemps par Confrontations Europe.

1. Un contexte de crise de la démocratie représentative et des institutions européennes.

 La crise de confiance des citoyens vis-à-vis des institutions et des élus est profonde : selon le dernier Eurobaromètre, seuls 34% des Européens ont confiance dans leur parlement national (25% pour les Français).

  Cette crise de la démocratie représentative est illustrée par la montée de partis-néo populistes, l’exacerbation du clivage peuple-élites, la promotion d’outils de démocratie directe (certains plébiscitent le référendum d’initiative citoyenne, le droit de révoquer les élus). Les mouvements politiques prônant un rapport direct au peuple rassemblent aujourd’hui 25% des suffrages alors qu’ils ne récoltaient, il y a 25 ans, que 10% des voix.

Les raisons de la crise de la démocratie représentative  sont multiples :

– Difficulté de passer d’un objectif général porté par le pouvoir politique à une mise en œuvre anticipant et prenant en compte les conséquences sur les conditions vécues par les citoyens dans leur diversité (c’est le cas de la taxe carbone et crise des « gilets jaunes ») ; significatif d’un déficit d’écoute et de connaissance des problèmes des citoyens, lesquels connaissent, rencontrent de moins en moins les responsables politiques.

• Complexité croissante des problèmes à traiter et de leur interdépendance. Dans le même temps les conditions du débat public évoluent. Internet, moyen d’ouverture pousse aussi à l’entre soi. Les réseaux sociaux et leurs algorithmes polarisent les points de vue et les radicalisent.
• Forte polarisation au sein des systèmes politiques nationaux renforcée par les tentatives d’y répondre par le haut ce qui rend inefficace les efforts pour reconnecter démocratie représentative et citoyens.

Au sein des pays de l’Union Européenne, la prise de décision par les élus est devenue compliquée et difficile d’autant plus que le contexte (dont l’évolution démographique) conduit à des remises en cause, à des choix relevant plutôt d’une forme de régression sociale.

2. Les attentes des citoyens européens.

 Le rebond de participation aux élections 2019 du Parlement Européen a été significatif, c’est le plus élevé depuis 1994 alors que le contexte était très différent (pré-réunification, période antérieure à l’Euro qui a été et reste un motif de contentieux) ; rebond paradoxal dans cette crise démocratique.

Il confirme le sentiment croissant de la nécessité d’Europe (validé par plusieurs enquêtes dont celles de la Fondapol) alors que l’Histoire administre la preuve que les nations européennes, sans solidarité, sans coopération, n’ont plus de place dans le monde à venir. Réchauffement climatique, mouvements migratoires, relève générationnelle, situation démographique de l’Europe… Bien des signes puissants montrent que nos nations sont confrontées à des difficultés qu’elles ne résoudront pas seules alors que les Etats Unis affirment leur volonté de défendre strictement leurs intérêts et que la Chine pourrait apporter au monde entier la preuve qu’on peut être autoritaire, et triompher sur le plan matériel.

 En réaffirmant la nécessité d’Europe les citoyens européens confirment leur désir de puissance publique, d’une capacité d’intervention du politique au service du bien commun. Mais ces sentiments communs s’expriment dans deux directions contradictoires : des Européens soutiennent un projet européen considéré comme le meilleur moyen   dans le monde d’aujourd’hui de renforcer les instruments régulateurs du marché et d’autres votent en faveur de mouvements politiques contestant l’Union européenne.

Mais contester l’Union Européenne ne signifie pas qu’aspirer à la quitter. Les leaders nationalistes l’ont bien compris, et semblent ambigus et embarrassés quant à leur appartenance à l’UE (Orban, Le Pen, Salvini…)

Il y a une demande de protection de ceux qui se sentent fragilisés par une globalisation rude. Et la première préoccupation des Européens demeure depuis plus de 20 ans le travail et l’emploi (accès au marché du travail, formation professionnelle…).  Viennent ensuite les thèmes de l’immigration (lié à la crise dite « des réfugiés » de 2015). Les citoyens ne mettent en priorité ni les questions institutionnelles, ni les questions environnementales.

Et la nécessité d’Europe des citoyens européens se heurte au doute qu’ils expriment quant à la capacité d’agir de l’Europe. Les réponses politiques des institutions européennes, les modalités de mise en œuvre ne correspondent pas à la vitesse de dégradation de la situation perçue par les citoyens ce qui les conduit à interroger la représentativité et la légitimité de celles-ci.

Le Parlement européen, élu par les citoyens, vient de démontrer à l’occasion des auditions des commissaires européens que son pouvoir était réel. Chaque gouvernement est représenté au sein du Conseil européen et responsable devant son Parlement national. Mais régulièrement dénoncée comme trop élitiste, dotée d’un fonctionnement trop obscur, cette démocratie est perçue comme un mélange de diplomatie et de technocratie loin des citoyens. Le discrédit des partis politiques entame la légitimité des élus qu’ils désignent pour être soumis aux suffrages des citoyens. La mécanique des Spitzenkandidaten (qui n’a pas que des vertus) a été mise en cause. L’objectif de listes transnationales n’est pas partagé.

Les institutions paraissent lointaines aux citoyens alors qu’ils sont intéressés par le débat européen dès lors que les enjeux sont compréhensibles et impactent leur avenir. Au-delà des lignes générales portées les institutions, les citoyens n’ont pas de vision quant au scénario de la future Union européenne.

3. La démocratie participative pour préserver le patrimoine démocratique européen

 Les Européens ont en partage un grand patrimoine politique et démocratique (état de droit, libertés fondamentales, égalité des citoyens, fonctionnement démocratique …) et toutes les enquêtes prouvent qu’ils y sont attachés.

 Cependant, il se décline de manière différente selon les Etats. La démocratie allemande s’est fondée en 1949 en s’écartant du rapport direct au citoyen. L’Estonie, la République d’Irlande ou l’Islande ont des pratiques délibératives.  La perception de la démocratie diffère entre les pays qui ont une tradition fédéraliste et ceux (comme la France) qui ont une tradition de républicanisme absolu. Les Européens ont aussi des rapports différents au libéralisme.

La démocratie représentative fait partie de ce patrimoine. Elle donne la possibilité à chacun de participer aux décisions d’un destin collectif, préserve libertés et droits humains. Mais elle est de plus en plus fragile.

La démocratie participative permet une délibération de qualité, reconnecte le citoyen avec le politique.  Elle est de nature à dépasser les limites de la démocratie représentative, à la relégitimer. Elle doit cependant dépasser le risque de laisser de côté les personnes les plus éloignées (situation sociale, capital culturel, charges familiales …).

D’un point de vue communautaire, il faut prendre en compte que les européens n’ont ni les mêmes trajectoires ni les mêmes pratiques démocratiques.

La démocratie participative doit s’organiser dans les territoires pour prendre en compte cette diversité des cultures et impliquer le maximum de personnes ; pour permettre que soient abordés les problèmes concrets, ne pas demeurer dans l’entre soi, créer une dynamique territoriale (y compris en prenant appui sur des dispositifs européens comme Erasmus+). Rendre effective cette participation des citoyens appelle des changements culturels et de pratiques profonds de la part de la démocratie représentative et des institutions. Les citoyens doivent connaître les résultats de leur implication. L’articulation entre démocratie participative et démocratie représentative est un point clé. L’enjeu est de parvenir à une routinisation de la délibération, ce qui nécessite de décider d’une méthodologie, de phases progressives.

D’autres outils permettant la participation des citoyens sont utiles et peuvent s’articuler à des processus délibératifs. Ainsi, un groupe de citoyens tirés au sort permet une représentation de la société et associe des citoyens qui ne le seraient pas sans ce dispositif (panel européen chargé d’élaborer le questionnaire en ligne des consultations citoyennes, Convention citoyenne pour le climat en France…). Mais, cette assemblée n’étant pas élue et n’ayant pas de compte à rendre aux électeurs, voit sa légitimité réduite.  Et cette démarche fondée sur un échantillonnage statistiquement représentatif de la société est aussi à distinguer de la fonction de représentation politique résultant du choix des électeurs et dont le rôle est l’élaboration de politiques au service de l’intérêt commun. Le référendum, notamment lorsqu’il est associé à une démocratie participative (comme en Irlande) est un outil utile ; instrumentalisé (comme cela a été le cas pour le Brexit), il peut être dévastateur.

4. Les consultations citoyennes européennes : intérêt et limites.

En amont des élections au Parlement européen du printemps 2019 (d’avril à octobre 2018) se sont déroulées les consultations citoyennes pilotées par chaque Etat membre et visant à donner la parole aux citoyens afin qu’ils disent ce qu’ils attendent du futur de l’UE.

A la base du processus des réunions de citoyens, chaque Etat a choisi sa propre méthodologie. En France, plus de 1000 événements labellisés ont été organisés par la société civile (collectivités territoriales, écoles, associations, institutions, secteur privé …).

Parallèlement s’est déroulé une consultation en ligne à partir d’un questionnaire préparé par un panel de 100 citoyens tirés au sort venant de toute l’Union européenne.

 A bien des égards, ces consultations citoyennes ont constitué un saut qualitatif dans la relation citoyens institutions (acculturation à la participation citoyenne au sein des institutions) et la remontée à ce niveau des attentes exprimées par les citoyens est une première. Elles ont fait bouger les lignes quant au besoin de démarches participatives.

Il faut cependant, au-delà des conditions génériques à réunir pour une démocratie participative efficace, mesurer les limites propres à ces consultations citoyennes :

• Difficulté de quitter l’habituel format conférence pour un échange interactif, de toucher un public différent de l’habituel.
• Hétérogénéité des implications nationales : beaucoup de consultations citoyennes en France, au Luxembourg, en Belgique… très peu dans d’autres pays (Allemagne…).

Conclusion : replacer les citoyens dans la décision démocratique  

Si l’Europe ne parvient pas à répondre efficacement aux questions du marché du travail, de l’économie, du social, aux enjeux environnementaux elle sera hors-jeu, ne résistera pas à sa remise en cause et adviendra le moment de repli sur les frontières nationales.

« Green deal » et Conférence sur l’avenir de l’Europe sont deux enjeux majeurs portés par les nouvelles institutions.  La conférence sur l’avenir de l’Europe, devrait débuter en 2020, durer deux ans, et déterminer les priorités de l’UE en partant des préoccupations des citoyens. Elle doit aborder la mise en place d’un mécanisme permanent de participation des citoyens.

Dans ses principes, cette initiative prend en compte la nécessité d’impliquer les citoyens dans la réflexion sur le futur de l’Union Européenne. Mais les modalités seront-elles à la hauteur de l’enjeu démocratique ?

Nous attendons un processus qui rompe avec la conception « top –down » de l’échange démocratique et qui vise à établir un dialogue au niveau local dans des modalités adaptées aux cultures et pratiques nationales tout en favorisant échanges et pédagogie pour progressivement déterminer un langage démocratique européen commun. C’est une révolution mentale à opérer. Ce chantier doit être inscrit en tant que tel dans la conférence sur l’avenir de l’Europe et laisser une large place aux acteurs dans les territoires et au sein des entreprises. La relation entre parlement national, parlement européen dans une démarche ascendante doit trouver sa place dans ces processus à construire donnant enfin une vraie dimension à la subsidiarité.

L’enjeu n’est pas tant de donner une place des citoyens dans la définition d’objectifs généraux que de leur permettre de s’impliquer dans leur mise en œuvre dans des trajectoires adaptées aux diversités des besoins et des trajectoires des territoires.

A contrario, une réponse institutionnelle, une perspective de modifications des traités qui ne serait pas la résultante d’une démocratie participative effective risque d’être vaine et d’alimenter des clivages déjà profonds.