Audition de Martin MERLIN

Audition de Martin MERLIN,

directeur, régulation et supervision prudentielle, DG Fisma

Martin Merlin se propose d’intervenir sur trois points, la règlementation bancaire, les conséquences du call for evidence, l’union des marchés de capitaux, mais laissera de côté la question du BREXIT, pour des raisons institutionnelles : la Commission est dans l’expectative tant que les négociations n’ont pas démarré.

Premier point, la règlementation bancaire avec laquelle on n’en jamais fini. Beaucoup a été fait pour répondre à la crise bancaire et le processus continue. La Commission va faire des propositions législatives  en Novembre pour modifier :

• le cadre de CRD, une initiative phare qui consiste à renforcer le niveau de capital requis pour chaque institution financière,
• la  directive sur la résolution bancaire
• Le mécanisme de résolution unique.

Quels seront les objectifs de ce paquet ? Essentiellement de continuer à réduire les risques dans  le domaine des banques, car certains  sujets n’avaient pas été complètement traités. Nous allons désormais transposer dans  le droit européen les standards adoptés  par le comité de Bâle et le Conseil de stabilité financière (FSB), en prenant en compte les spécifités du système bancaire européen et des besoins de financement de notre économie. Nous allons donc procéder à quelques ajustements. Quatre standards sont importants :

• Le ratio de levier, en cours d’adoption à Bâle, qui va proposer  3% pour limiter l’endettement des banques. Nous allons proposer au législateur de suivre Bâle sur ce point, moyennant quelques ajustements.
• La revue du trading book: ont été  durcies, dans une certaine mesure, les règles que les banques doivent observer  pour leurs opérations de trading. Le standard est disponible, on va le transposer dans l’UE en procédant là aussi à quelques ajustements.
• Le TLAC, Total loss absorbing capacity, qui correspond au ratio de capital dont doivent disposer les grandes banques des pays développés en 2019 puis en 2022. Ce standard vient du Conseil de stabilité financière pour rendre opérationnel le mécanisme du bail in qui doit empêcher d’avoir recours à l’avenir au bail out.

Bâle travaille à une révision générale de son cadre règlementaire, de ses standards. Il s’agit de réviser l’appareil standardisé pour le calcul des risques, essentiellement utilisé par les banques de petite taille, avec une approche  plus robuste. Parallèlement, à l’instigation des Américains, Bâle remet en cause les modèles internes qui concernent les grandes banques. C’est évidemment un enjeu de bataille car, en Europe, nous dépendons plus que les Etats-Unis des banques pour financer l’économie, nos spécifités sont différentes, notamment dans les prêts hypothécaires  avec des prêts qui restent au bilan des banques, contrairement aux Etats Unis où l’essentiel de ce marché est titrisé et garanti par des agences publiques. Alors que l’Europe souhaite développer les infrastructures, nous souhaitons éviter une charge en capital trop pénalisante qui s’attache à l’investissement en infrastructure lorsque les banques sont impliquées. Autant de particularités  européennes à prendre en compte.

Les travaux en cours à Bâle nous laissent à penser que ce qui pourrait en résulter pourrait avoir un impact significatif sur les exigences en capital applicables aux banques. Ce qui n’est pas toujours négatif, certaines banques pratiquant des méthodes de calcul assez agressives auxquelles il faut remédier. Mais on ne peut se permettre une augmentation massive des exigences en capital pour tout le secteur bancaire européen : elle pourrait  provoquer du deleveraging nuisible à la reprise économique en Europe. Nous sommes extrêmement vigilants, les discussions sont difficiles. Les Américains ont déjà quasiment éliminé les modèles internes dans leur cadre règlementaire, ils les gardent pour les  risques  de trading et souhaiteraient  que nous en fassions autant et que l’on oblige les grandes banques à se caler, dans une certaine mesure, sur l’approche standardisée applicable aux petites banques. Cela supposerait pour nos grandes banques une augmentation  très significative des  exigences en capital. Contrairement à ce que l’on peut lire, les ministres des Finances  européens sont très unis sur le sujet : ils sont d’accord pour revoir ce qui peut être amélioré dans la cadre existant, par exemple des augmentations en capital ponctuelles mais opposés à une augmentation massive pour le secteur bancaire européen. Bien sûr, il y a des nuances. Bâle espère terminer ses travaux en décembre, ils seront ensuite  endossés par les gouverneurs des banques centrales  et les superviseurs en janvier. Reste  à vérifier si ce calendrier pourra être respecté, en fonction de la capacité du comité à trouver un consensus  entre vues américaines et vues  européennes.

Venons en au  call for evidence. La communication que la Commission délivrera le 16 novembre  en tire les conséquences qui s’articulent  en deux grands  volets :

• Identifier ce qui dans notre législation et nos mesures d’exécution entrave le bon financement de l’économie et n’apporte pas de gains en matière de stabilité financière  et examiner comment les corriger
• Prendre la mesure de la charge administrative qui pèse sur les institutions financières. Elle provient  la législation  européenne dont il faut admettre qu’elle est lourde et complexe à appliquer pour les petites institutions financières. Quelques exemples : nous allons essayer d’introduire plus de proportionnalité dans nos cadres législatifs bancaires et assurantiels. Dans le domaine de  l’assurance, nous avons déjà demandé à EIOPA, l’agence de supervision européenne compétente, d’examiner 17 points sur lesquels on pourrait essayer d’alléger le fardeau administratif  qui pèse sur les plus petites compagnies d’assurance. Dans le domaine bancaire, nous allons proposer d’alléger les exigences  d’information et de reporting et de transparence  qui doivent parvenir au superviseur en termes  de contenu et de fréquence. En ce qui concerne le financement des PME, nous allons examiner la pondération du risque  (SME supporting factor)  et comment l’amplifier pour des prêts de taille plus importante  que ce qui  est prévu dans la législation actuelle. De même, au niveau de l’investissement de long terme, sujet très important pour la Commission, nous avons déjà revu la pondération du risque dans le secteur de l’assurance pour les projets d’infrastructures, afin de laisser plus de latitude aux sociétés d’assurance pour les financer. Nous allons revoir la pondération dans le cadre de la directive CRD  afin de faciliter les investissements des  banques à la fois dans les projets d’infrastructures  et dans les entreprises qui portent ces projets d’infrastructures.

En ce qui concerne  l’Union des marchés de capitaux, la communication de la mi-septembre de la Commission a fait le point de sa mise en œuvre. Martin Merlin rappelle les propositions législatives dans le domaine de la titrisation, des prospectus, du capital-risque. La Commission regrette que certaines  soient bloquées par le législateur, telle la titrisation et espère qu’elles seront rapidement adoptées.

Parmi les initiatives à venir :

• Droit de la faillite, un sujet très épineux. Est prévue une initiative législative pour permettre plus de convergence dans ce domaine et permettre aux entreprises qui ont fait faillite d’avoir plus facilement une deuxième  chance pour pouvoir repartir avec un projet d’entreprise.
• Plan épargne retraite individuel pan européen pour développe un marché européen des pensions  privées sans  quoi il sera difficile d’avoir des marchés de capitaux  développés  en Europe. Possible proposition législative  mi-2017, qui essaierait d’établir ce que pourrait être un plan d’épargne  retraite individuel européen.
• Fiscalité : rectifier la distorsion entre dette et equity. Proposition à venir dans le cadre législatif applicable à la fiscalité des entreprises.
• Obligations sécurisés (covered bonds). La Commission n’exclut pas de poser un cadre législatif afin de favoriser une activité transfrontières sur ce marché et de permettre aux Etats membres qui n’ont pas encore  développé un marché véritable de le faire  sur la base  d’un cadre européen.
• La revue à mi-mandat, en 2017, du plan d’action pour l’Union des marchés de capitaux, que la Commission va conduire, avec la possibilité de lui donner un nouveau momentum et  d’élever le niveau d’ambition  de ce projet qui vise à développer les marchés des capitaux et leur intégration. Des critiques ont fusé sur le fait  que la Commission  aurait pu et dû faire plus,  elle a pourtant agi très rapidement et ces critiques s’adressent aussi au  législateur qui n’a pas  avancé sur les textes qu’elle lui a proposés. Cette revue interviendra dans un cadre  nouveau, le Royaume-Uni aura commencé ses négociations pour sortir de l’Union. Dans quelle mesure pourra-t-on s ‘entendre  plus facilement à 27 sur le développement et l’intégration  de nos marchés de capitaux ? Martin Merlin le souligne, ce qui est clair pour la Commission, c’est que le projet CMU reste tout aussi nécessaire, peut-être encore plus. La  donne a changé : l’idée était de développer les places financières des différents Etats membres, de travailler à une plus grande intégration des marchés, d’examiner comment utiliser à plein la place financière de la City pour irriguer le reste de l’UE. Il y avait trois dimensions, celle-ci tombe, les deux autres deviennent encore plus importantes pour permettre une allocation optimale de l’épargne dans l’ensemble de l’Union et développer, dans des bonnes conditions de stabilité financière, des écosystèmes dans  les Etats Membres qui n’en ont pas et où prédomine l’intermédiation bancaire. C’est une préoccupation, les banques  allant continuer  à être contraintes par la législation prudentielle pour laquelle  la tendance est au durcissement. Il est plus facile pour les Américains, dans le cadre du Comité de Bâle, de durcir considérablement les standards pour les banques : le financement de  l’économie repose à 80 % aux Etats-Unis sur les marchés. Une fois que les règles concernant le trading book leur conviennent, ils durcissent. Il faut évidemment s’assurer de la solidité prudentielle des standards  tout en veillant à la capacité des banques à financer l’économie. Et pour éviter un défaut de  financement au sien de l’UE, nous devons  développer nos marchés de capitaux de façon sécurisée qui permette leur essor dans  des conditions de stabilité. A l’évidence, le projet CMU est un projet de réforme structurelle profonde, à 10, 15, voire 20 ans. On espère avoir mis le projet  sur les bons rails d’ici à 5ans, certains signes nous donnent à penser que la finance par le marché se développe, si je prends l’exemple des corporate bonds et l’on espère qu’il y aura plus d’equity dans l’économie européenne.

Questions Réponses

Philippe Herzog : si on donne un nouveau souffle à la CMU en 2017, mon  interrogation porte sur la façon dont va se dérouler la stratégie de  négociation Brexit. Il me paraît difficile d’éviter deux temps,  entre la sortie-qui va prendre deux ans- et un nouveau régime. Il y a aura un régime intérimaire entre les  deux. Peut-on envisager de conduire une réflexion d’un nouveau souffle qui tienne compte de cette réalité d’un Brexit à deux temps, bien que ces deux temps se chevauchent?   Et tout est affaire d’accord de reconnaissance mutuelle.

Martin Merlin : c’était déjà compliqué de légiférer avant  le Brexit, cela le devient encore plus car l’on doit se demander quelles sont les implications sur notre relation avec le Royaume Uni. Cela vaut pour le pan d’action CMU en général. Je ne connais pas la stratégie de l’Union européenne, ne faisant pas partie de la task force de Michel Barnier, mais je subodore que les Britanniques vont vouloir se reposer sur le mécanisme d’équivalence, ce  qui va consister en ceci : « nous appliquons le rule book européen, nous allons continuer à le faire, nous sommes donc parfaitement équivalents et vous devez donc nous donner accès au marché intérieur ».  C’est vrai, ils sont équivalents  mais notre mécanisme d’équivalence n’a pas été conçu pour un pays qui serait dans l’UE et en sortirait, a fortiori la plus grande place financière européenne.

Philippe Herzog : leur donner une équivalence nous lie par rapport à nos évolutions futures en matière de substance de la législation financière.

Martin Merlin : il faut s’interroger  sur ce qui est notre intérêt. Clairement, si les Anglais parviennent  à négocier simultanément le divorce et le remariage et si on leur accorde l’équivalence dans le domaine des services financiers, ils auront gagné la partie, au moins dans  ce domaine. Ce serait un signal négatif pour les Etats membres : il suffit de négocier pour obtenir the best of both worlds, comme le voulait David Cameron. L’équivalence  a été conçue pour les Etats-Unis, le Japon, l’Australie, pas pour un pays qui est au cœur de l’Union. Dans l’équivalence, on ne regarde pas le détail des règles et on ne vérifie pas si elles sont bien appliquées. Par exemple, nous avons donné une équivalence complète aux Bermudes dans le domaine de l’assurance, nous n’avions guère le choix, le pays avait copié intégralement notre législation et pouvait se  dire équivalent. A ceci près que l’on ne sait comment l’autorité de supervision contrôle  sociétés d’assurance et de réassurance. L’autre question concerne ce qui est bon pour l’UE. Est-ce mieux d’avoir la City tout à fait à l’extérieur et plus en mesure de financer le continent comme elle le fait, en espérant que certaines activités vont être  rapatriées sur le continent, ou de continuer à  bénéficier de son rôle de financier ? Intérêts politiques et économiques peuvent diverger.

David Doyle , S&P :  le Royaume  Uni peut -il demander une évaluation du régime de  l’équivalence  avant de  sortir ?

Martin Merlin : il peut demander mais je rappelle que l’équivalence est conçue pour les pays tiers. En attendant que démarrent les négociations, la position de la Commission est qu’il n’y a pas  de pré-négociations. A ce stade, à titre personnel, si les Britanniques demandent l’équivalence, je leur dirais d’attendre d’être un pays tiers avant d’entamer tout examen.

Marie-France Baud : les déboires que rencontre la Deutsche Bank peuvent-ils faire  fléchir les Allemands  sur la finalisation de l’Union bancaire  et avancer  sur le fonds européen de garantie des dépôts ? Et où en est-on du dossier sur la séparation des activités bancaires, entre banque commerciale et banque d’investissement, qui s’est enlisé ?

Martin Merlin : j’avais la même impression que vous  mais non, l’Allemagne ne bouge pas sur ce dossier. Quant au dossier sur la séparation des activités bancaires, le commissaire Dombrovskis  a la volonté de le débloquer. Il doit rencontrer les parlementaires  en charge pour les aider à se rapprocher. Aucun signe  du Parlement ne donne à penser que cela va être facile.

Stéphane Cosse, COVEA : je comprends que, dans sa communication, la Commission introduira quelques éléments de proportionnalité. Entre ses travaux et leurs résultats, les attentes sont très fortes et peuvent entraîner des déceptions par rapport à l’élan donné par Jonathan Hill .Le secteur de l’assurance n’a pas l’impression d’être poussé comme étant un vecteur de la croissance économique pour investir à nouveau.

Jean-Philippe Diguet, Mutualité française : que pensez -vous, par rapport à la nécessité de relancer l’investissement de long terme, de l’adaptation de la  règlementation assurantielle ? L’empilement des strates réglementaires est source de coûts supplémentaires.

Arielle Garcia, Mutualité française : le coût  d’implémentation des différentes directives est en effet  estimé à 350 millions € et l’impact est beaucoup plus important pour les coopératives et mutuelles d’assurance que pour les grands acteurs. Ce qui pose la question du maintien de toutes les formes  d’assurance, des grands aux moyens et petits acteurs qui veulent rester des acteurs de  marché. Leur seul tort, finalement;  ne serait-il pas, même si leurs structures sont très bien gérées, d’être victimes  du coût d’implémentation de certaines directives ? Par ailleurs, comment vont se rejoindre les politiques ? Nous sommes membres, à travers l’organisation européenne, AMICE, de  l’initiative des  Nations-Unies pour le changement climatique. Les assureurs coopératifs et mutualistes  travaillent sur ce sujet. Comment vont se rejoindre la problématique de stabilité financière, le développement de marchés de capitaux avec le travail que nous sommes en train de mener  sur la façon de participer à la prévention et à l’accompagnement du risque climatique ?

Martin Merlin : je comprends qu’il y ait, dans une certaine mesure, de la déception sur le niveau d’ambition générale. Soyons clairs : nous étions et sommes toujours dans un contexte politique où il est difficile d’avancer des propositions  dans le cadre Union des marchés de capitaux en général. Par exemple, aller à Berlin avec une proposition  de créer un superviseur intégré dans le domaine des marchés de capitaux est une démarche  vouée à l’échec. Nous nous situons dans un moment de l’histoire européenne où manquent allant et ambitions et où l’appétit est très faible  pour des projets fédérateurs intégrationnistes. Lord Hill, en sa qualité de citoyen britannique, ne pouvait nous proposer une grande vision pour l’avenir des marchés de capitaux européens avec des projets  concrets d’intégration. La Commission doit jouer son rôle d’impulsion et  d’innovation, voire de provocation pour faire bouger les lignes, mais nous devons prendre  en compte la réalité politique. J’espère que l’année prochaine verra s’affirmer la volonté politique  d’aller de l’avant  plus rapidement.

Sur le point spécifique  de l’assurance, nous étions dans une situation difficile, Solvabilité II a démarré  au premier janvier 2016 et il nous était difficile d’avancer des propositions radicales de révision. On a choisi de laisser un peu de temps au temps et de laisser S II se mettre en place. En 2018, la revue de SII pourrait nous permettre de réexaminer ce qui importe pour le financement de l’économie. Cela paraît un peu loin, mais pas si loin dans le temps européen, et c’est une vraie possibilité. Dans l’intervalle, je vous rappelle que nous avons avancé dans le domaine des infrastructures, contre l’avis des superviseurs.

Sur ce l’on appelle green Finance, nous sommes en train de mettre en place un  groupe de haut niveau, le sujet va se développer dans les prochaines  années, soit à l’intérieur de l’Union des marchés de capitaux, soit en parallèle. Rien  de concret encore mais la vraie volonté politique  d’un agenda.

Hugues Saillard, Société Générale : à propos de charges en capital pour le financement des infrastructures par les banques, quelle articulation avec Bâle ?

Martin Merlin : on va revoir l’exigence en capital pour les projets d’infrastructures et pour les sociétés portant des projets  d’infrastructures mais je ne peux m’exprimer sur la calibration en capital avant  la communication de la Commission prévue à la mi-novembre. A Bâle, les infrastructures  sont menacées avec une révision des charges en capital applicables aux specialized lendings. Les Européens  sont en ordre de bataille  pour s’assurer que l’augmentation de la charge en capital soit la plus limitée possible.  Le président du comité a bien reçu le message : s’il advenait que Bâle accouche d’une décision très pénalisante, ce serait incompatible avec la mise ne œuvre du plan Juncker et nous espérons une certaine stabilité.

Boris Christophe, Fédération française des assurances : vous évoquiez, qu’en dehors des institutions européennes, la volonté politique puisse manquer  sur l’Union des marchés de capitaux. Mais au sein des institutions, avez- vous l’impression que le parlement joue le jeu, à en juger par les dossiers qu’il bloque ?  Jouera-t-il le jeu, une fois renouvelé en 2019, ce qui sera déterminant pour l’initiative marchés des capitaux ?

Martin Merlin :il y a une vraie déception sur le sujet titrisation, la Commission a travaillé  avec la BCE, la Banque  d’Angleterre, EIOPA, IOSCO pour relancer ce marché sur des bases saines. Le parlement a adopté un biais très politique et le dossier reste bloqué sur le seuil de rétention au risque, avec des avis très partagés. Mais les dossiers capital risque et prospectus ont avancé.

Antoine Garnier, Fédération bancaire française : Bale III ou IV, de quoi parle-t-on ?

Martin Merlin : c’est une question de  définition. Pour parler de Bâle IV, il faudrait  des critères objectifs nous permettant de constater  un changement de régime. Si la sensibilité aux risques est quasiment automatiquement éliminée avec le ratio de levier, si les exigences en capital ne peuvent pas tomber en-dessous d’un seuil plancher, output  floor, s’il n’y a plus  de modèles internes, il y aurait un changement de régime qui nous ferait parler de Bâle IV. Si, en revanche, on garde la sensibilité aux risques en la contraignant un peu plus, nous restons dans Bâle III. Pour le comité de Bâle, Bâle IV est une hérésie. Dans l’immédiat, si un accord est trouvé en janvier, nous allons initier une étude d’impact sur les conséquences pour l’Union européenne. Il pourrait y avoir une proposition législative en 2018 pour encore amender la directive CRD 4 afin d’appliquer les nouveaux standards. Ce sont des décisions politiques qui devront être prises, c’est délicat pour plus plusieurs raisons. Nous allons en effet aborder des changements majeurs  avec CRD IV qui vont être négociés en 2017. Va –t-on recommencer en 2018 ? N’y aura-t-il pas un peu de lassitude ? En outre, en 2018, la Commission s’approchant de la fin de son mandat, est-elle bien placée pour proposer des changements assez radicaux à la législation bancaire ? Sur le fonds et sur le processus, se posent des questions importantes avec en arrière-plan, la question de savoir si l’UE et la commission ont la volonté de mettre en œuvre des standards internationaux ou souhaitent en diverger et s’en éloigner.   Tout de suite après la crise, le leitmotiv de Michel Barnier a été de mettre en application les décisions  prises  dans le cadre du G 20 et du FSB, nous l’avons fait moyennant  quelques ajustements. On observe maintenant une tendance  selon laquelle les standards internationaux  sont appliqués quand ils conviennent, sinon, on les change. Va-t-on aller dans, en quelque sorte, cette dérive ?  Cela dépendra de nos politiques et du FSB.

Philippe Herzog : n’est-ce-pas  de la déglobalisation ?

Martin Merlin : tout à fait mais je pense que dans un secteur globalisé comme celui de la finance, avoir  de standards  internationaux et s’y tenir est positif. Il faut être prêt à les adapter, ce que  nous faisons.

Antoine Garnier : quelles seraient les conditions pour qu’un accord ne soit pas trouvé à Bâle ?

Martin Merlin : tous les scenarios sont possibles, nous ne l’espérons pas et travaillons  dans ce sens, nous sommes prêts à faire des compromis mais nous ne voulons pas d’un accord à tout prix, comme l’ont déclaré le commissaire ; qui juge extrêmement coûteuses les propositions de réforme finalisant le cadre de Bâle III,  et le directeur général. Il y a quelques sujets importants dont les outputs floors, les seuils planchers. S’ils sont fixés assez haut, en deçà desquels les banques ne peuvent descendre en termes d’exigences en capital, ce sera très problématique.  De même que la disparition de la sensibilité aux risques dans le cadre  applicable aux plus grandes  banques et la possibilité d’utiliser les modèles internes pour les expositions aux entreprises et aux autres banques.  Il est évident que nous ne souhaitons pas  qu’explosent les exigences en capital pour les infrastructures et pour l’equity que détiennent les banques ou les crédits hypothécaires.

Philippe Herzog : les modèles internes sont une clef de voûte de Bâle et les remettre en cause met Bâle en question. Existe-t-il des travaux théoriques ?

Martin Merlin : il est reconnu que pour les risques opérationnels, les modèles internes ne fonctionnent pas, il y a accord pour revenir  à une approche standardisée. De même, dans le risque de crédit, il y a accord sur le fait que pour certains types de risques et d’exposition, les modèles internes justifient d’être encadrés et contraints. Les Américains veulent en finir avec les modèles internes et ce serait une révolution.

Stéphane Cossé : le débat pourrait se prolonger dans le domaine des assurances, il serait intéressant que la Commission s’y penche, avec quelques enseignements du secteur.

Jean-Philippe Diguet : la proposition américaine  vient-elle d’une interrogation sincère ou s’agit-il d’une question de compétitivité ?

Martin Merlin : les agences américaines sont très dures avec leurs banques, elles  font preuve d’une suspicion avérée à l’égard de leurs modèles internes, qu’elles considèrent comme pouvant être trop aisément manipulés. Elles considèrent qu’il vaudrait mieux les interdire et de mettre en place des règles standardisées. Celà étant, en ce  qui concerne les risques de marché sur lesquels les travaux sont terminés à Bâle, on maintient les modèles internes, il s’agit du risque le plus important  pour les grandes banques  d’investissement américaines. Bien sûr, les Américains défendent la compétitivité de leurs banques  mais on ne peut les accuser d’être laxistes sur ces dernières.

Philippe Herzog :si le principe du modèle interne est remis en cause en 2017, il faudra une idée claire  de ce que l’on veut faire des banques et des sociétés d’assurance dans  notre système de financement. Sinon, nous nous serons dans des ajustements techniques et nous risquons de subir l’évènement.

Martin Merlin : c’est le problème que nous  rencontrons. Il faut reconnaître que les Américains sont unis, arrivent à la négociation internationale  avec une stratégie extrêmement claire et ordonnée. Nous sommes  plus réactifs, parfois très divisés, parfois moins- c’est le cas pour Bâle- mais nous ne savons pas utiliser ces instances internationales à notre avantage. Il n’y a pas de stratégie  industrielle, les Etats membres parmi les plus importants nous le déconseillent même, considérant qu’il faut laisser  faire le marché. Ceci nous met en difficultés par rapport aux Américains.