Brexit : L’accord de sortie…?

Hervé JOUANJEAN

Vice-prĂ©sident de Confrontations Europe, Of Counsel  au cabinet d’avocats Fidal, ancien directeur gĂ©nĂ©ral Ă  la Commission europĂ©enne

Un vrai polar. Des intrigues, des tĂȘtes qui tombent et un coupable insaisissable aux identitĂ©s multiples
 La saga du Brexit dĂ©fraye la chronique europĂ©enne depuis prĂšs de deux ans. Et les accords semblent sans cesse remis en cause, les Ă©chĂ©ances repoussĂ©es. Une seule chose est sĂ»re : dans ce rapport de 1 Ă  27, l’issue est funeste pour tous. En ce dĂ©but janvier, HervĂ© Jouanjean nous dresse un bilan d’étape qui sera sans doute, du moins en partie, remis en cause par un Ă©niĂšme rebondissement.

La Chambre des Communes a votĂ© le 15 janvier Ă  une majoritĂ© Ă©crasante contre le projet d’accord avec l’Union europĂ©enne sur les conditions de sortie du Royaume-Uni. Une alliance improbable entre « Brexiteers » et « Remainers » que nous avions vu naĂźtre au moment du vote sur le « EU Withdrawal Bill » avant l’étĂ© dernier. Au moment oĂč ces lignes sont Ă©crites la situation reste extrĂȘmement tendue dans l’attente de la position que prendra le gouvernement britannique. Dans un dĂ©lai qui ne pourra pas aller au-delĂ  du 30 juin 2019, une solution sera trouvĂ©e et nous estimons qu’il est donc utile de publier cet article qui permet de comprendre l’intĂ©rĂȘt de la solution agrĂ©Ă©e entre les nĂ©gociateurs qui ouvre peut-ĂȘtre la voie vers la mise en place d’une union douaniĂšre entre l’Union europĂ©enne et le Royaume-Uni Ă  moins qu’un rĂ©fĂ©rendum vienne une nouvelle fois changer la donne…

Le projet d’accord, repoussĂ© pour le moment par la Chambre des Communes, concerne uniquement les modalitĂ©s de sortie du Royaume-Uni de l’Union EuropĂ©enne mais son existence mĂȘme est fondamentale pour les entreprises et les citoyens. Sans vote favorable sur ce texte, la sortie pourrait ĂȘtre brutale et affectera immĂ©diatement et durablement le cadre dans lequel les relations entre les deux parties sont organisĂ©es, en particulier pour tout ce qui a trait aux activitĂ©s commerciales, pour les individus et pour les entreprises. Avec un vote favorable, le Brexit sera progressif, laissant du temps aux agents Ă©conomiques pour se prĂ©parer aux nouvelles conditions gouvernant les Ă©changes commerciaux entre les deux parties. C’est bien ce qui a motivĂ© au dĂ©but du mois de janvier les amendements au texte visant Ă  donner aux Ă©lus le contrĂŽle de la manƓuvre en cas de « no deal ». Cela dit, il faut rendre hommage aux nĂ©gociateurs des deux cĂŽtĂ©s qui, dans un contexte impossible, ont su allier des intĂ©rĂȘts a priori difficilement conciliables. Michel Barnier, soutenu par un front uni des États membres qu’il a su maintenir, a sauvegardĂ© les intĂ©rĂȘts essentiels de l’Union europĂ©enne et le premier Ministre britannique est allĂ© au bout de ce qui Ă©tait possible pour tenter de protĂ©ger les intĂ©rĂȘts de l’industrie manufacturiĂšre et l’industrie des services du Royaume-Uni. Les derniers Ă©changes de lettres intervenu le 14 janvier entre Theresa May et les PrĂ©sidents Juncker et Tusk en vue de calmer les esprits sur les termes de l’accord de sortie sont une illustration de cet engagement.

PĂ©riode de transition
Il est impossible de résumer en quelques lignes un texte de 585 pages. On peut cependant retenir certains éléments centraux.

La clef de voĂ»te de l’accord est une pĂ©riode de transition se terminant le 31 dĂ©cembre 2020 au cours de laquelle continueront de s’appliquer sur le territoire du Royaume-Uni l’ensemble des droits et obligations applicables Ă  tout État membre mĂȘme si le Royaume-Uni ne sera plus institutionnellement membre de l’UE, c’est-Ă -dire ne participera plus aux mĂ©canismes de dĂ©cision (Conseil europĂ©en, Parlement europĂ©en, Conseil des ministres, Commission europĂ©enne, etc.).

La sĂ©curitĂ© juridique sur le territoire du Royaume-Uni est assurĂ©e par le biais du « EU Withdrawal Act » qui garantit la continuitĂ© des textes juridiques europĂ©ens au sein du cadre juridique britannique. Ce texte de loi restera d’application mĂȘme si le vote sur l’accord de sortie est nĂ©gatif.

Mais l’accord de sortie va en fait au-delĂ  de la simple mĂ©canique de sortie en raison de deux prĂ©occupations majeures :

  • Ă©viter en cas de retard des nĂ©gociations pour Ă©tablir la nouvelle relation que le commerce entre l’Union europĂ©enne et le Royaume-Uni soit rĂ©gi par les seules rĂšgles de l’OMC avec pour les marchandises en particulier l’application du tarif douanier de part et d’autre. Ce serait une situation trĂšs prĂ©judiciable Ă  l’activitĂ© Ă©conomique pour les deux parties ;
  • pallier les consĂ©quences de l’établissement d’une frontiĂšre « dure » entre l’Irlande du Nord et la rĂ©publique d’Irlande qui aurait un impact politique gravissime.

À la demande du Royaume-Uni, il sera possible aux deux parties d’adopter une dĂ©cision prolongeant la pĂ©riode de transition pour une durĂ©e d’une ou deux annĂ©es.

Faute d’une telle extension, une solution de dernier recours (« backstop solution ») a aussi Ă©tĂ© prĂ©vue dans le cadre des dispositions spĂ©cifiques relatives Ă  l’Irlande du Nord. Les deux parties sont convenues d’établir une « union douaniĂšre » entre elles Ă  partir du 1er janvier 2021 pour la durĂ©e nĂ©cessaire Ă  l’achĂšvement des nĂ©gociations sur la nouvelle relation et Ă  la ratification de l’accord. Cette solution transitoire pragmatique permettra d’éviter une diffĂ©renciation politiquement inacceptable par le Royaume-Uni entre l’Irlande du Nord et le reste du pays. Elle est regrettablement combattue par les partisans d’un Brexit dur fondamentalement pour des raisons de politique intĂ©rieure et ils en manipulent le concept dans le sens de leurs objectifs radicaux. Cette solution de dernier recours a aussi rĂ©veillĂ© chez les plus durs en Irlande du Nord les vieux dĂ©mons des conflits passĂ©s.

En substance, outre un accord sur les modalitĂ©s financiĂšres de la sortie du Royaume-Uni et d’autres questions en matiĂšre de sĂ©curitĂ© ou de coopĂ©ration judiciaire, le texte garantit un certain nombre de points d’importance pour les agents Ă©conomiques :

  • Le statut des ressortissants de l’Union europĂ©enne sur le territoire britannique ou britanniques sur celui de l’UE. Il offre des garanties aux personnes physiques et Ă  leurs familles qui ont exercĂ© leurs droits au titre de la lĂ©gislation europĂ©enne avant la fin de la pĂ©riode de transition, donc fin 2020. Elles concernent le droit Ă  la rĂ©sidence, la non-discrimination, les droits des travailleurs salariĂ©s ou indĂ©pendants (en particulier droits sociaux ou fiscaux, conditions d’emploi, accĂšs des enfants au systĂšme Ă©ducatif…), les qualifications professionnelles, la coordination des systĂšmes de sĂ©curitĂ© sociale dont les dispositions continueront Ă  s’appliquer aussi longtemps que les personnes concernĂ©es demeureront sur le territoire oĂč elles sont Ă©tablies.
  • La situation des marchandises placĂ©es sur le marchĂ© de l’une des parties sur le territoire de l’autre partie Ă  la fin de la pĂ©riode de transition quand le Royaume-Uni et l’Union europĂ©enne ne partageront plus le marchĂ© intĂ©rieur. La procĂ©dure en douane applicable aux marchandises en cours d’acheminement Ă  la fin de la pĂ©riode de transition. L’application des rĂšgles en matiĂšre de TVA ou d’accise.
  • Les questions de propriĂ©tĂ© intellectuelle, notamment la permanence de la protection des droits enregistrĂ©s ou confĂ©rĂ©s (marque europĂ©enne, dessins ou modĂšles communautaires et variĂ©tĂ©s vĂ©gĂ©tales), les indications gĂ©ographiques, les bases de donnĂ©es ainsi que les procĂ©dures en cours.
  • La lĂ©gislation en matiĂšre de protection des donnĂ©es. Il est notamment prĂ©vu que le droit de l’Union continuera de s’appliquer au Royaume-Uni pour ce qui concerne le traitement des donnĂ©es personnelles pour les sujets en dehors du Royaume-Uni dans la mesure oĂč ces donnĂ©es Ă©taient traitĂ©es sous le couvert du droit de l’Union EuropĂ©enne avant la fin de la pĂ©riode de transition ou le seront aprĂšs la fin de la transition sur base de l’accord de sortie. D’autres dispositions sont aussi prĂ©vues en matiĂšre de traitement des donnĂ©es confidentielles ou de sĂ©curitĂ© de l’information.
  • Des dispositions transitoires sont Ă©galement envisagĂ©es pour les opĂ©rations en cours telles que la participation du Royaume-Uni aux programmes de coopĂ©ration (recherche, etc.) les marchĂ©s publics, les procĂ©dures devant la Cour de Justice, la coopĂ©ration douaniĂšre ou fiscale.

La question irlandaise n’affecte pas les modalitĂ©s de fonctionnement de la pĂ©riode de transition puisque le Royaume-Uni participera de facto au marchĂ© intĂ©rieur et Ă  l’Union douaniĂšre conformĂ©ment au traitĂ© de sortie de l’Union EuropĂ©enne. En revanche, dans l’hypothĂšse oĂč le nouveau cadre des relations UE/UK n’aurait pas Ă©tĂ© finalisĂ© Ă  temps pour entrer en vigueur le 1er janvier 2021 et sans prĂ©judice d’une Ă©ventuelle extension limitĂ©e de la pĂ©riode de transition, les rĂšgles en vigueur pour commercer avec l’Irlande du Nord et les autres composantes du Royaume-Uni pourraient ĂȘtre un peu plus complexes Ă  partir de la date concernĂ©e, principalement pour les opĂ©rations entre le Royaume-Uni hors Irlande du Nord et l’Irlande du Nord.

Faute d’un accord sur ces points, le risque pour les deux parties serait Ă©levĂ© :

  • En l’absence d’accord bilatĂ©ral, le commerce des services entre les deux parties sera couvert par les rĂšgles de l’OMC et non plus par les rĂšgles europĂ©ennes, sauf Ă©ventuel accord bilatĂ©ral sectoriel pour faire face Ă  des situations d’urgence (transport aĂ©rien). Les opĂ©rateurs Ă©conomiques doivent se prĂ©parer Ă  cette Ă©ventualitĂ©.
  • De plus, les dispositions Ă  vocation transfrontiĂšre de l’acquis communautaire cesseront de s’appliquer avec des exceptions limitĂ©es nĂ©cessaires pour assurer le « level playing field » entre l’UE et la Royaume-Uni (fiscalitĂ©, environnement, social, aides d’État et concurrence).

La dĂ©claration politique de 25 pages adoptĂ©e le 25 novembre dernier conjointement par le Conseil europĂ©en Ă  27 et le Royaume-Uni concerne la relation future entre les deux parties. Elles ont trouvĂ© un accord pour mettre en place une zone de libre-Ă©change qui permettra d’échanger les marchandises sans acquitter de droits de douane et rĂ©duire les procĂ©dures au minimum. De mĂȘme, un accord d’intĂ©gration Ă©conomique est prĂ©vu dans le domaine des services. Tout cela reste Ă  nĂ©gocier et sera trĂšs complexe dans la mesure oĂč les ambitions en matiĂšre de facilitation des procĂ©dures se heurteront rapidement aux contraintes de chacune des parties en matiĂšre d’autonomie lĂ©gislative et de contrĂŽle. La problĂ©matique irlandaise restera centrale dans la nĂ©gociation de l’accord de libre-Ă©change et aura un impact majeur sur les questions de libre circulation des marchandises, une affaire bien difficile Ă  traiter compte tenu des contraintes politiques. Le choix d’une union douaniĂšre permettrait de rĂ©gler nombre des problĂšmes sur la table si le Royaume-Uni maintient son ambition de sortir de l’Union europĂ©enne. Mais chacun sait qu’il est aussi le bienvenu en son sein et la Cour de Justice lui a facilitĂ© la dĂ©marche dans ce sens.

 Une chose est sĂ»re Ă  ce stade, il ne sera pas possible de rĂ©pliquer dans un tel accord les facilitĂ©s offertes par la participation au marchĂ© intĂ©rieur qui va de pair avec le statut d’État membre de l’UE. Il y aura des contrĂŽles, il y aura des procĂ©dures.

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