Secteur télécoms : le « Digital Network Act » doit changer la donne

Par Nicolas Guérin

Secrétaire général du Groupe Orange

Le secteur télécoms attend avec grand intérêt la proposition de la Commission européenne visant à réformer le cadre réglementaire télécoms ou « Digital Network Act » (DNA), annoncée pour fin janvier 2026. Cette proposition s’inscrit dans une démarche plus globale qui impose l’adoption d’un texte ambitieux.

Dans le contexte géopolitique actuel, l’Union européenne (UE) n’a d’autre choix que de renforcer sa compétitivité globale et de développer sa souveraineté. Ces objectifs ne peuvent être atteints sans un secteur télécoms robuste et innovant : les réseaux de connectivité sont en effet au cœur de notre transition numérique, de notre croissance et de notre quotidien.

Alors que le secteur télécoms est en pleine mutation, le cadre réglementaire ne peut demeurer ancré sur des principes de régulation d’un autre âge. Il en va de la crédibilité de l’Europe. Le DNA doit permettre au secteur de relever les défis du 21^ème siècle, ce qui nécessite plusieurs réformes indispensables.

1. Un secteur télécoms européen en pleine mutation

Le secteur télécoms actuel est très différent de celui qui a conduit à l’élaboration du cadre réglementaire en vigueur, à savoir le Code Européen des Communications Electroniques (ci-après le Code). Publié en 2018, ce Code a modifié des directives de 2002 et ne correspond donc plus à la réalité du marché.

Pour ne citer que certaines des transformations du secteur :

Passage des réseaux cuivre à la fibre et des premiers déploiements 4G à la généralisation de la 5G ;
Transformation technologique profonde avec la plateformisation des réseaux et l’usage accru des softwares et du cloud ;
Investissements massifs¹ du secteur qui ont atteint 64,5 milliards d’euros en 2023, dont environ 46 % ont été consacrés au FTTH (Fiber To The Home : fibre optique jusqu’au domicile), et environ 30 % aux réseaux mobiles ;
Transition du marché internet fixe, reposant sur le seul réseau cuivre préexistant, vers un marché de la fibre où de multiples acteurs, privés et publics, investissent dans les nouveaux réseaux et se concurrencent ;
Développement important des réseaux satellitaires ; leur essor va se poursuivre avec le lancement de services tels que le « Direct to Device » ;
Intégration de l’intelligence artificielle : source d’opportunités pour nos réseaux permettant de les rendre plus agiles et intelligents, et également pour nos services : développement de jumeaux numériques pour la maintenance de nos réseaux ou les activités de nos clients ; chatbots interactifs pour les relations clients, etc. ;
Croissance continue du trafic des données ; cette tendance va se poursuivre avec le développement de l’intelligence artificielle et les usages liés à la réalité augmentée ou virtuelle² ;
Prix de détail bas pour les consommateurs européens ; en Europe les prix de détail télécoms restent bas. En France, ils ont diminué en termes réels depuis 2013, contrairement à l’évolution constatée dans d’autres secteurs comme ceux de l’électricité, de l’énergie ou postal³. La baisse tendancielle des prix de détail, conjuguée aux investissements colossaux des opérateurs, pèse sur leurs revenus. Le chiffre d’affaires des télécommunications européennes a ainsi diminué⁴ en 2023 de 4,4 % en termes réels, contre une augmentation de 6,4 % pour l’indice des prix à la consommation. Le revenu moyen mobile par utilisateur (ARPU) en Europe a diminué de 5,9 % par rapport à l’année précédente (termes réels) ;
Retour sur investissement insuffisant ; le rendement du capital employé (ROCE), qui est l’indicateur de référence pour déterminer le retour sur investissement, est passé de 9,1 % en 2017 à 6,8 % en 2023, illustrant la difficulté des opérateurs télécoms européens à générer des rendements suffisants ;
Recrudescence des cyberattaques ; les opérateurs doivent investir pour anticiper, détecter et contrecarrer les attaques qui se multiplient dans un contexte géopolitique toujours plus complexe.

Le secteur est donc en constante évolution avec de nombreux défis à relever, face à un cadre réglementaire datant des années 90, qui a désormais montré ses limites.

2. Un cadre réglementaire largement obsolète et inadapté

Le Code est devenu largement déconnecté de ces évolutions et nouvelles réalités du marché. Un constat que nous ne sommes pas les seuls à faire.

Enrico Letta, dans son rapport d’avril 2024 sur le marché unique « Much More than a Market »⁵, indique que le secteur télécoms, avec celui de l’énergie et des finances, a été laissé en dehors de l’intégration européenne et qu’il convient d’y remédier rapidement. Mario Draghi, dans son rapport « The future of European competitiveness »⁶ publié en septembre 2024, alarme sur la situation financière du secteur télécoms européen insistant notamment sur la baisse de rentabilité et la fragmentation des marchés, caractéristiques problématiques à l’heure où l’économie et la société européenne doivent se numériser pour rester dans la course mondiale.

Tous deux appellent à des réformes substantielles pour le secteur télécoms. M. Letta souligne l’importance des effets d’échelle et de la consolidation pour le secteur et la nécessité de revoir les règles applicables notamment en matière de spectre (ex : licences de 40 ans), de neutralité du net ou de gouvernance.

M. Draghi recommande un nouveau cadre réglementaire – « a new EU Telecom Act » – pour lequel il estime nécessaire de prévoir notamment :

Moins de règles ex ante des régulateurs au niveau national, et plus de mise en œuvre des règles ex post de concurrence ;
Des mesures pour améliorer les relations entre opérateurs et larges plateformes ;
Des durées de licences de spectre doublées et une harmonisation accrue.

Les chefs d’État ont partagé ces constats, comme en témoignent les conclusions du Conseil européen du 17 et 18 avril 2024⁷, mais aussi les ministres européens en charge des télécommunications qui soulignent dans leurs conclusions du 6 juin 2025⁸ la nécessité d’approfondir le marché unique des télécoms et d’accroître la compétitivité et la souveraineté numérique.

La consultation en 2024 de la Commission européenne sur son Livre Blanc « How to master Europe’s digital infrastructure needs? »⁹ s’est inscrite dans cette dynamique. Le Livre Blanc reconnait que la situation financière du secteur télécoms est problématique, et que le niveau d’investissement actuel ne permettra pas d’atteindre les objectifs européens de la Décennie numérique, soulignant que le marché intérieur des télécoms reste inachevé. La Commission a proposé plusieurs pistes de réforme visant notamment à :

Adapter la réglementation applicable aux réseaux fixes au nouvel environnement fibre, précisant que la régulation ex ante ne doit plus être systématique (renversement de la charge de la preuve et suppression de la Recommandation sur les marchés pertinents) tout en maintenant un filet de sécurité pour intervention en cas de besoin ;
Harmoniser davantage les modalités d’attribution du spectre et des durées de licences notamment, en soulignant que les conditions d’allocation doivent soutenir l’investissement dans les réseaux.

Le secteur a salué l’ambition de la Présidente Ursula von der Leyen qui a fixé dans la lettre de mission de la Vice-présidente exécutive Henna Virkkunen l’objectif d’initier « a new Digital Networks Act to help boost secure high-speed broadband, both fixed and wireless ». Cette dernière a confirmé à l’occasion du Conseil Télécoms de décembre 2024 que le statut quo ne pouvait être une option et que si nous souhaitons que l’UE reste dans la course mondiale, il nous faut être ambitieux. Ambition à nouveau rappelée par la Présidente von der Leyen lors de son discours sur l’État de l’Union en septembre 2025 où elle annonce l’élaboration d’une feuille de route pour un marché unique des télécoms d’ici 2028.

Et pourtant, il est alarmant de constater que fin 2025, la mise en œuvre concrète des recommandations du Rapport Draghi pour le secteur accuse un réel retard. Selon l’observatoire¹⁰ du think tank EPIC de septembre 2025, le secteur numérique est très en retard en comparaison d’autres secteurs. Il précise dans son nouveau rapport¹¹ sur le futur DNA que « only 35% of Draghi’s telecom recommendations have a realistic path to delivery, with security and technological sovereignty emerging as the only pillar with consistent political momentum. »

Cette crainte quant au niveau de l’ambition européenne pour la réforme du cadre réglementaire applicable au secteur a été rappelée en octobre dernier par plusieurs députés européens dans un courrier à la Vice-présidente exécutive Henna Virkkunen.

3. Les mesures indispensables à prévoir dans le futur DNA

Du point de vue d’Orange, plusieurs mesures sont indispensables pour permettre à l’UE de relever la situation financière du secteur et soutenir les investissements nécessaires pour une Europe numérisée et compétitive. Ces mesures peuvent se résumer ainsi :

Régulation de l’accès aux réseaux fixes pro investissement : déréglementation des réseaux avec filet de sécurité et harmonisation renforcée ; gestion des infrastructures de génie civil par le Règlement sur les infrastructures Gigabit ; suppression de la Recommandation sur les marchés pertinents qui n’est plus compatible avec les cycles d’évolution des marchés ;
Modalités d’octroi du spectre par les États membres en faveur de l’investissement : durée de licences étendue (40 ans) et procédure de renouvellement tacite ; harmonisation renforcée des critères sous le contrôle de la CE ; services satellite intégrés dans le cadre réglementaire ;
Concurrence au sein de la chaine de valeur plus équitable : application des principes de la neutralité du net à d’autres acteurs clefs de la chaine de valeur, tels les operating systems ; obligation de négociation pour les grandes plateformes avec les opérateurs et mécanisme de règlement des différends ;
Protection des consommateurs modernisée : abrogation des obligations obsolètes ou redondantes avec le droit européen horizontal (ex : ePrivacy) et harmonisation des règles sectorielles résiduelles ; abrogation des règles du service universel avec mise en place d’un système de soutien de l’État pour les citoyens qui le nécessitent (ex : bons d’achat).

Pour conclure, les propos de M. Draghi sont toujours très pertinents : « The alternative to action is a slow agony of decline ». La modernisation du cadre réglementaire des télécoms n’est pas une option, mais une nécessité impérative. La compétitivité et la souveraineté numérique de l’Europe en dépendent. Nous appelons la Commission, les États membres et le Parlement européen à faire preuve d’une ambition forte et concrète dans l’élaboration du futur Digital Network Act, afin de réussir la transition numérique de l’UE et lui garantir sa place légitime sur la scène mondiale.

Notes de bas de page

¹Cf. Etude économique réalisée pour Connect Europe – State of Digital Communications 2025.

²Selon Ericsson, “Total mobile data traffic is forecast to grow 20–30 percent yearly for the next few years, with growth rate slowing to under 20 percent in the latter forecast years. XR’s contribution to mobile data traffic growth is yet to be fully quantified – if adoption accelerates, growth could exceed current estimates.”

³Voir le Rapport de la Fédération Française des Télécommunications publié en décembre 2024.

⁴Cf. Etude économique réalisée pour Connect Europe – State of Digital Communications 2025.

⁵Enrico Letta, Much More than a Market.

⁶Mario Draghi, The Draghi report on EU competitiveness.

⁷ Conseil Européen – Conclusions 17-18 avril 2024 : « Le Conseil européen se félicite de la présentation par Enrico Letta de son rapport de haut niveau intitulé « Much More Than A Market » (« Bien plus qu’un marché »), et invite les présidences en cours et à venir du Conseil à faire avancer, d’ici la fin de l’année, les travaux sur les recommandations qui y sont formulées. Le Conseil européen attend avec intérêt la présentation du prochain rapport sur la compétitivité de l’Europe ».

⁸Cf. Conclusions du Conseil Télécoms 6 juin 2025: UNDERLINES that the Single Market for electronic communications should be deepened through further harmonisation where necessary, […] . EMPHASISES that the improvements of the Single Market for electronic communications will reinforce the Union’s competitiveness and digital sovereignty in an open manner, as well as contribute to ubiquitous coverage by reliable and resilient networks, for the benefit of EU citizens and businesses.”

⁹ White Paper – How to master Europe’s digital infrastructure needs?

¹⁰Cf EPIC, Draghi Observatory & Implementation Index: Only 1 in 10 Measures Implemented.

¹¹ Cf. EPIC, From Draghi to DNA: Building Europe’s Competitiveness Through Connectivity.

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Telecom Sector: The Digital Network Act Must Be a Game Changer

The telecom sector is eagerly awaiting the European Commission’s proposal to reform the telecom regulatory framework, known as the « Digital Network Act » (DNA), scheduled for the end of January 2026. This proposal is part of a broader approach that demands the adoption of an ambitious legislative act.

In the current geopolitical context, the European Union (EU) has no choice but to strengthen its overall competitiveness and develop its sovereignty. These objectives cannot be achieved without a robust and innovative telecom sector: network connectivity is at the heart of our digital transition, growth, and daily lives.

As the telecom sector undergoes profound transformation, the regulatory framework cannot remain anchored in principles from a bygone era. The credibility of Europe depends on it. The DNA must enable the sector to meet the challenges of the 21st century, which requires several essential reforms.

1. A Rapidly Evolving European Telecom Sector

Today’s telecom sector is vastly different from the one that led to the creation of the current regulatory framework, namely the European Electronic Communications Code (EECC). Published in 2018, this Code amended directives from 2002 and no longer reflects the realities of the market.

Some of the key transformations include:

The shift from copper networks to fibre and the move from initial 4G deployments to widespread 5G and beyond.
Deep technological transformation of connectivity networks becoming platforms with increased use of software and cloud solutions.
Massive investments¹ by the sector, reaching €64.5 billion in 2023, with approximately 46% dedicated to FTTH (Fibre to the Home) and around 30% to mobile networks.
Transition from a fixed internet market based solely on the existing copper network to a fibre market where multiple private and public actors invest and compete.
Significant development of satellite networks; their growth will continue with the launch of services such as « Direct to Device. »
Integration of artificial intelligence; with great opportunities to make networks more agile and intelligent, as well as enhancing services—developing digital twins for network maintenance or customer activities, interactive chatbots for customer relations, etc.
Continuous growth in data traffic; this trend will persist with the development of AI and with applications related to augmented and virtual reality².
Low retail prices for European consumers; in Europe, telecom retail prices remain low. In France, they have decreased in real terms since 2013, unlike other sectors such as electricity, energy, or postal services³. The downward trend in retail prices, combined with colossal investments by operators, weighs heavily on revenues. European telecom revenues declined⁴ by 4.4% in real terms in 2023, while the consumer price index increased by 6.4%. The average mobile revenue per user (ARPU) in Europe decreased by 5.9% compared to the previous year (in real terms).
Insufficient return on investment; the Return on Capital Employed (ROCE), the key indicator for assessing ROI, fell from 9.1% in 2017 to 6.8% in 2023, illustrating the difficulty European telecom operators face in generating adequate returns.
Ever rising cyberattacks; operators must invest to anticipate, detect, and counter increasingly frequent cyber-attacks, in a geopolitically complex environment.

The sector is therefore continuously evolving, facing numerous challenges to overcome, with a regulatory framework from the 1990s that has now shown its limits.

2. An Outdated and Inadequate Regulatory Framework

The EECC has become largely disconnected from these evolutions and new market realities, which is a widely shared observation.

Enrico Letta, in his April 2024 report on the Single Market, « Much More than a Market”⁵, states that the telecom sector, along with energy and finance, has been left outside European integration and must be addressed urgently. Mario Draghi, in his September 2024 report « The Future of European Competitiveness »⁶, warns about the telecom sector’s financial situation, emphasizing declining profitability and market fragmentation—challenging circumstances at a time when Europe’s economy and society must digitalise to stay competitive globally.

Both call for substantial reforms. Mr. Letta highlights the importance of economies of scale and consolidation, and the need to revise rules concerning spectrum (e.g., 40-year licenses), net neutrality, and governance.

Mr. Draghi advocates for a new regulatory framework—a new EU Telecom Act—which should include:

Fewer ex ante rules at the national level, with more emphasis on ex-post competition enforcement;
Measures to improve relations between operators and large platforms;
Longer spectrum licenses (doubling current durations) and greater harmonization.

European leaders have shared these concerns, as reflected in the conclusions of the European Council of April 17-18, 2024⁷. The European Ministers of Telecommunications’ conclusions of June 6, 2025⁸ also underline the need to deepen the Single Telecom Market and enhance digital competitiveness and sovereignty.

The European Commission’s 2024 consultation on its White Paper, « How to master Europe’s digital infrastructure needs? »⁹, aligned with this momentum. The White Paper recognizes that the financial situation of the telecom sector is problematic and that current investment levels will not suffice to meet the EU’s Digital Decade objectives, emphasizing that the internal telecom market remains incomplete. The Commission has proposed several avenues for reform, including:

Adapting regulation for fixed networks to the new fibre environment, clarifying that ex ante regulation should no longer be automatic (reversing the burden of proof and removing the Relevant Markets Recommendation), while maintaining a safety net for intervention if needed;
Further harmonizing spectrum allocation methods and license durations, emphasizing that allocation conditions should support network investments.

The sector welcomed President von der Leyen’s ambition, which, in her mission letter to Executive Vice-President (EVP) Virkkunen, set the goal of initiating « a new Digital Networks Act to help boost secure high-speed broadband, both fixed and wireless. » Ms Virkkunen confirmed at the December 2024 Telecom Council that status quo is not an option, and that ambition is necessary if Europe is to remain competitive globally. This ambition was reiterated by President von der Leyen during her September 2025 State of the Union address, where she announced the development of a roadmap toward a single telecom market by 2028.

However, alarmingly, by the end of 2025, the concrete implementation of Draghi’s recommendations is significantly delayed. According to the EPIC think tank’s September 2025 Observatory¹⁰, the digital sector is far behind other sectors. Their latest report¹¹ on the future DNA states that “only 35% of Draghi’s telecom recommendations have a realistic path to delivery, with security and technological sovereignty emerging as the only pillars with consistent political momentum”.

This concern about Europe’s level of ambition for regulatory reform was echoed last October by several Members of the European Parliament in a letter to EVP Virkkunen.

3. Essential Measures for the Future DNA

From Orange’s perspective, several measures are vital to enable the EU to improve the sector’s financial health and support the investments needed for a digitized and competitive Europe. These measures include:

Access regulation for fixed networks to support investment: Deregulation of networks with a safety net and strengthened harmonisation; Civil engineering infrastructure management via the Gigabit Infrastructure Act; Removal of the Relevant Markets Recommendation, which no longer fits market evolution’s cycles.
Spectrum allocation modalities by Member States to support investment: Extended license durations (40 years) with automatic renewal; Harmonized criteria under the oversight of the European Commission; Integration of satellite services within the regulatory framework.
Fairer competition within the value chain: Applying net neutrality principles to key actors of the value chain such as operating systems; Obligation for large content platforms to negotiate with operators, with a mechanism for dispute resolution.
Modernised consumer protection: Abrogation of obsolete or redundant obligations under horizontal EU law (e.g., ePrivacy) and harmonisation of residual sectoral rules; Abolition of universal service rules, replaced by state support systems for citizens in need (e.g., vouchers).

To conclude, Mr. Draghi’s message remains highly relevant: « The alternative to action is a slow agony of decline. » Modernising the telecom regulatory framework is not an option but an urgent necessity. Europe’s competitiveness and digital sovereignty depend on it. We call on the European Commission, Member States, and the European Parliament to demonstrate strong and concrete ambition in shaping the future Digital Network Act—so that the EU can successfully complete its digital transition and secure its rightful place on the global stage

Footnotes

¹See Connect Europe – State of Digital Communications 2025.

²See Ericsson, “Total mobile data traffic is forecast to grow 20–30 percent yearly for the next few years, with growth rate slowing to under 20 percent in the latter forecast years. XR’s contribution to mobile data traffic growth is yet to be fully quantified – if adoption accelerates, growth could exceed current estimates.”

³See the Report by the French Federation of Telecommunications – December 2024.

⁴See Connect Europe – State of Digital Communications 2025.

⁵Enrico Letta, Much More than a Market.

⁶Mario Draghi, The Draghi report on EU competitiveness.

⁷ See European Council Conclusions 17-18 April 2024 : “The European Council welcomes Enrico Letta’s presentation of his ‘Much More Than A Market’ High-Level Report, and invites the current and future Council Presidencies to take work forward on the recommendations therein by the end of the year. The European Council looks forward to the presentation of the upcoming report on Europe’s competitiveness.”

⁸ See Telecom Council Conclusions 6 June 2025: “Underlines that the Single Market for electronic communications should be deepened through further harmonisation where necessary, […] . Emphasise that the improvements of the Single Market for electronic communications will reinforce the Union’s competitiveness and digital sovereignty in an open manner, as well as contribute to ubiquitous coverage by reliable and resilient networks, for the benefit of EU citizens and businesses.”

⁹ White Paper – How to master Europe’s digital infrastructure needs?

¹⁰ See EPIC, Draghi Observatory & Implementation Index: Only 1 in 10 Measures Implemented.

¹¹ See EPIC, From Draghi to DNA: Building Europe’s Competitiveness Through Connectivity.

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