Pour une relance de l’investissement public

Philippe MAYSTADT

PrĂ©sident de l’AcadĂ©mie de Recherche et d’Enseignement supĂ©rieur (Bruxelles)

Difficile de tout attendre de la politique monĂ©taire. La zone euro ne s’en sortira que s’il y a une vĂ©ritable stimulation des investissements. C’est lĂ  que la puissance publique doit jouer un rĂŽle moteur alors que le secteur privĂ© demeure encore bien trop frileux en cette pĂ©riode d’aversion au risque. Philippe Maystadt propos des mesures correctrices simples Ă  mettre en place.

Les Ă©conomies de la zone euro continuent Ă  souffrir d’anĂ©mie et ce n’est pas la seule politique monĂ©taire qui les guĂ©rira. Certes, l’« assouplissement quantitatif » pratiquĂ© par la BCE a entraĂźnĂ© une dĂ©prĂ©ciation de l’euro par rapport au dollar et amĂ©liorĂ© la position de nos exportateurs. Mais, dans un contexte de ralentissement de la plupart des pays Ă©mergents, ce n’est Ă©videmment pas suffisant pour revigorer nos Ă©conomies.
La BCE a annoncĂ© une intensification de sa politique. Quelles en seront les consĂ©quences ? TrĂšs probablement le maintien de taux d’intĂ©rĂȘt extrĂȘmement bas et donc une diminution du poids du service de la dette. Mais un impact positif sur l’économie ne se fera sentir que dans la mesure oĂč cette liquiditĂ© additionnelle est affectĂ©e Ă  des investissements productifs. Or, rien n’est moins sĂ»r. MĂȘme le rachat d’obligations de sociĂ©tĂ©s non bancaires, que la BCE a l’intention de mettre en Ɠuvre Ă  partir du 3Ăšme trimestre 2016, n’aura pas nĂ©cessairement l’impact positif attendu. D’abord parce que ce rachat ne pourra porter que sur les obligations des sociĂ©tĂ©s « les mieux cotĂ©es par les agences de notation », c’est-Ă -dire des grandes sociĂ©tĂ©s qui ont dĂ©jà pour la plupart une liquiditĂ© abondante. L’opĂ©ration n’aura un impact positif que si la sociĂ©tĂ© concernĂ©e affecte le produit des emprunts Ă  des investissements additionnels plutĂŽt qu’au refinancement de dettes existantes ou au rachat de ses propres titres.
Intervention publique nécessaire
On ne peut pas tout demander Ă  la politique monĂ©taire. Celle-ci doit ĂȘtre complĂ©tĂ©e par d’autres politiques visant Ă  stimuler l’investissement, Ă  commencer par l’investissement public. Celui-ci est crucial pour au moins deux raisons. PremiĂšrement, parce que le secteur privĂ© hĂ©site Ă  investir davantage : la crise financiĂšre l’a rendu plus rĂ©ticent Ă  prendre des risques et il y a trop d’incertitudes qui planent sur l’économie mondiale. Il faut donc que le secteur public montre la voie en rĂ©alisant des investissements en infrastructures ou en recherche qui amĂ©liorent la productivitĂ© et augmentent le potentiel de croissance.  DeuxiĂšmement, parce qu’une partie des investissements indispensables pour lutter contre le changement climatique ne peut se rĂ©aliser sans intervention publique.
Le coĂ»t de financement actuellement extrĂȘmement bas devrait logiquement favoriser une relance de l’investissement public. Plusieurs États membres peuvent aujourd’hui emprunter Ă  long terme Ă  un taux proche de 0%. Il y a certainement beaucoup de projets d’investissement qui ont un taux de retour largement supĂ©rieur. Un gouvernement qui emprunte Ă  trĂšs bas taux d’intĂ©rĂȘt et qui investit cet argent dans des projets qui ont un taux de retour plus Ă©levĂ© stimule la croissance Ă©conomique et rend le remboursement ultĂ©rieur plus facile. C’est ce qu’a soulignĂ© le FMI : « debt-financed projects could have large output effects without increasing the debt-to-GDP ratio, if clearly identified infrastructure needs are met through efficient investment ». Ce n’est rien d’autre que le rappel de la vĂ©ritable « rĂšgle d’or » : un État ne peut pas emprunter pour financer ses dĂ©penses courantes mais il peut emprunter pour financer des investissements productifs qui augmentent le potentiel de croissance et gĂ©nĂšrent des revenus additionnels dans le futur.
Freins à l’investissement
Malheureusement, dans la zone euro, l’investissement public continue Ă  dĂ©cliner relativement au PIB parce que des rĂšgles budgĂ©taires et comptables le dĂ©couragent. Il en est ainsi du Pacte de stabilitĂ© et de croissance qui impose un objectif de moyen terme mais qui ne fait aucune distinction entre dĂ©penses courantes et dĂ©penses d’investissement. De nombreux gouvernements prĂ©fĂšrent dĂšs lors rĂ©aliser les coupes budgĂ©taires dans les secondes puisqu’il est Ă©lectoralement moins dangereux de reporter un investissement en infrastructure ou en recherche que de rĂ©duire une allocation ou un subside. Autre choix portant atteinte au dĂ©veloppement de l‘investissement pbulic : les normes SEC 2010, telles qu’elles sont dĂ©sormais appliquĂ©es par Eurostat, obligent Ă  porter l’investissement en compte entiĂšrement sur un exercice au lieu de l’imputer sur plusieurs exercices sous forme d’amortissements.
Deux mesures correctrices
Ces freins Ă  l’investissement rĂ©sultent de rĂšgles europĂ©ennes. Il appartient donc aux autoritĂ©s europĂ©ennes de prendre les mesures correctrices. Elles ont commencĂ© Ă  agir, en particulier avec le lancement du Fonds europĂ©en d’investissements stratĂ©giques (FEIS), Ă©lĂ©ment-clĂ© du » Plan Juncker ». Celui-ci, initialement conçu pour attirer des fonds privĂ©s, admet aussi des co-financements publics. Dans des « clarifications » sur l’application des rĂšgles du Pacte de stabilitĂ© et de croissance, la Commission a indiquĂ© que les dĂ©penses publiques nationales pour le co-financement de projets financĂ©s par le FEIS bĂ©nĂ©ficieront de la « clause d’investissement » au sens du Pacte de stabilitĂ©, c’est-Ă -dire de l’autorisation de dĂ©vier temporairement de la trajectoire vers l’objectif budgĂ©taire de moyen terme. Toutefois, pour bĂ©nĂ©ficier de ce traitement plus favorable, diverses conditions doivent ĂȘtre remplies, dont celle qui exige que  le dĂ©ficit public ne dĂ©passe pas la limite des 3% du PIB.  Ce qui, dans les circonstances actuelles, revient Ă  exclure du bĂ©nĂ©fice de cette clause plusieurs pays oĂč les besoins d’investissement sont bien rĂ©els. D’oĂč notre proposition : que les dĂ©penses publiques nationales puissent bĂ©nĂ©ficier du traitement plus favorable lorsqu’elles servent Ă  co-financer un projet analysĂ©, approuvĂ© et financĂ© par le FEIS, sans exiger de conditions supplĂ©mentaires.
Une autre mesure, relativement simple, consisterait Ă  intĂ©grer explicitement la problĂ©matique des investissements publics dans le « semestre europĂ©en ». Dans ce cadre, la Commission propose et le Conseil adopte des recommandations pour chaque État membre ; celles-ci pourraient inclure une recommandation sur le niveau minimum d’investissements publics Ă  maintenir sur le moyen terme (pas nĂ©cessairement le mĂȘme pour chaque État membre). Ensuite, dans l’avis qu’elle doit remettre Ă  chaque État membre sur son projet de budget pour l’annĂ©e Ă  venir, la Commission pourrait vĂ©rifier si cette recommandation est respectĂ©e. En outre, le traitement plus systĂ©matique et plus approfondi de la problĂ©matique des investissements publics dans le cycle budgĂ©taire europĂ©en pourrait favoriser une meilleure coordination des programmes d’investissements nationaux. Ce serait particuliĂšrement utile dans les secteurs du transport et de l’énergie.
On entend souvent dire que les gouvernements ne peuvent pas emprunter pour des investissements parce que cela reporterait la charge sur nos petits-enfants. Mais nos petits-enfants nous demanderont plutĂŽt pourquoi nous n’avons pas investi davantage dans les transports publics ou la transition Ă©nergĂ©tique alors que les conditions de financement Ă©taient exceptionnellement favorables.

Les récents débats au sein de la FED comme de la BCE ne font que refléter ces incertitudes.
IMF, World Economic Outlook, 2014, cité par P De Grauwe : « Monetary Policy and Public Investment », CEPS, 14/01/2016.

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