Non, la zone Schengen n’est pas morte

Hervé Jouanjean

Vice-président de Confrontations Europe

Face Ă  l’arrivĂ©e massive de migrants, certains États membres ont choisi de rĂ©introduire temporairement les contrĂŽles aux frontiĂšres intĂ©rieures, en ayant recours aux dispositions d’urgence prĂ©vues dans le code Schengen. Des voix s’élĂšvent et Ă©voquent de ce fait l’échec de l’espace Schengen. Une posture aisĂ©e mais inefficace. Schengen pĂątit du manque de confiance qui existe entre États membres participants.
Mais Schengen doit ĂȘtre dotĂ© de dispositifs de contrĂŽle plus efficaces.

Non-zone-schengenPlus de 1,5 million de migrants irrĂ©guliers ont franchi les frontiĂšres externes de l’Union europĂ©enne au cours des onze premiers mois de l’annĂ©e 2015(1). Ce chiffre n’est pas loin d’atteindre le double des entrĂ©es de migrants irrĂ©guliers au cours de la pĂ©riode 2009-2014. Cette arrivĂ©e massive a mis Ă  rude Ă©preuve les mĂ©canismes en place dans le cadre de l’accord de Schengen maintenant intĂ©grĂ© dans l’acquis communautaire et en a rĂ©vĂ©lĂ© les faiblesses d’autant plus que la pression initiale s’est concentrĂ©e, pour des raisons gĂ©ographiques Ă©videntes, sur les pays du sud de l’Union europĂ©enne dont certains, comme la GrĂšce, sont en situation de fragilitĂ©.
Les mesures d’urgence prises par plusieurs États membres de l’Union, dont la France, dans le cadre des dispositions du « Code frontiĂšres Schengen » applicables en cas de circonstances exceptionnelles ont amenĂ© certains observateurs Ă  considĂ©rer que la zone Schengen Ă©tait morte. C’est aller vite en besogne et c’est aussi assez irresponsable. Dans ce contexte, il peut ĂȘtre utile de rappeler ce que le PrĂ©sident Juncker dĂ©clarait devant le Parlement europĂ©en en novembre dernier : « une monnaie unique n’a pas de sens si Schengen s’effondre. C’est une pierre fondatrice de la construction europĂ©enne ». Ceux qui ont l’habitude de faire le trajet entre Paris et Bruxelles par la route peuvent d’ailleurs en tĂ©moigner : un marchĂ© unique peut-il survivre avec des files de camion Ă  la frontiĂšre française sur plus de sept kilomĂštres ? Une situation jamais vue, mĂȘme avant le marchĂ© unique. Ce n’est pas un hasard si les signataires de l’accord de Schengen avaient introduit parmi les considĂ©rants prĂ©cĂ©dant l’accord qu’ils Ă©taient « animĂ©s de la volontĂ© de parvenir Ă  la suppression des contrĂŽles aux frontiĂšres communes dans la circulation des ressortissants des États membres des CommunautĂ©s europĂ©ennes et d’y faciliter la circulation des marchandises et des services ». L’accord de Schengen fait partie du modĂšle Ă©conomique sur lequel est aujourd’hui construite l’Union europĂ©enne. À l’heure oĂč la recherche de compĂ©titivitĂ© de l’économie europĂ©enne est un objectif prioritaire, en revenir aux frontiĂšres nationales serait tout simplement suicidaire.

Manque de confiance entre États membres

Cela dit, il ne peut pas y avoir de zone Schengen sans frontiĂšres intĂ©rieures si les frontiĂšres extĂ©rieures ne sont pas contrĂŽlĂ©es et protĂ©gĂ©es avec efficacitĂ© et il ne fait pas de doutes aujourd’hui que son fonctionnement pose de sĂ©rieux problĂšmes. Un parallĂšle pourrait ĂȘtre Ă©tabli entre la situation d’inachĂšvement de l’Eurozone que la crise de 2008 et la crise grecque ont mise en lumiĂšre et la situation d’inachĂšvement de la zone Schengen que la crise majeure des migrants a mise en valeur. Dans ce cas aussi les problĂšmes sont bien connus. Le TraitĂ© sur le fonctionnement de l’Union europĂ©enne est clair et ambitieux. Il Ă©voque prĂ©cisĂ©ment les contrĂŽles auxquels sont soumises les personnes franchissant les frontiĂšres extĂ©rieures, leurs conditions de circulation et la mise en place d’un systĂšme intĂ©grĂ© de gestion des frontiĂšres extĂ©rieures. Il traite aussi de la politique commune en matiĂšre d’asile. La mise en Ɠuvre n’est cependant pas Ă  la hauteur de cette ambition affichĂ©e en raison d’un manque de volontĂ© politique de se faire confiance entre États membres, d’une absence de solidaritĂ© au sein de l’espace commun qui est le nĂŽtre et d’hĂ©sitations Ă  partager certains Ă©lĂ©ments de souverainetĂ© nationale.
Un afflux massif peut difficilement ĂȘtre endiguĂ©. Rappelons-nous les flots de rĂ©fugiĂ©s espagnols Ă  la frontiĂšre française au moment de la guerre civile en Espagne ou encore les colonnes de rĂ©fugiĂ©s belges et français au moment de la dĂ©bĂącle en 1940. Mais, cet afflux peut ĂȘtre gĂ©rĂ©. Les moyens existent.

Accords de réadmission complexes

Dans le domaine des contrĂŽles aux frontiĂšres les rĂšgles prĂ©voient notamment que les migrants irrĂ©guliers devraient ĂȘtre enregistrĂ©s puis dirigĂ©s soit vers la procĂ©dure d’asile, soit faire l’objet d’une procĂ©dure de retour dans leur pays d’origine. L’obligation de prendre les empreintes a longtemps Ă©tĂ© mal respectĂ©e. Avec la mise en place des « hotspots » la situation s’est bien amĂ©liorĂ©e puisque les empreintes sont maintenant relevĂ©es dans 80 % des cas grĂące Ă  l’intervention du budget europĂ©en qui va financer la mise en place des derniĂšres machines nĂ©cessaires dans le cadre du systĂšme Eurodac. Par ailleurs les dĂ©cisions de retour restent sans effet dans 60 % des cas du fait que de nombreux États tiers refusent de reprendre leurs ressortissants et que la mise en Ɠuvre des accords de rĂ©admission qui ont pu ĂȘtre signĂ©s est trĂšs complexe. Schengen ou non, ce problĂšme serait toujours lĂ . Les migrants concernĂ©s, devenus illĂ©gaux, poursuivent donc en gĂ©nĂ©ral leur route vers la destination qu’ils souhaitent atteindre. La Commission a engagĂ© de nombreuses procĂ©dures contre les États membres qui ne respectent pas les rĂšgles europĂ©ennes, pour l’instant sans grand effet. Les demandeurs d’asile pour leur part se dirigent aussi vers l’État membre qui a leur prĂ©fĂ©rence, alors que c’est l’État membre d’entrĂ©e sur le territoire de l’Union qui doit examiner la demande selon les rĂšgles dites de Dublin. L’agence Frontex, chargĂ©e de promouvoir, coordonner et dĂ©velopper les contrĂŽles aux frontiĂšres extĂ©rieures, a manquĂ© cruellement de moyens humains, matĂ©riels et financiers, malgrĂ© les appels rĂ©pĂ©tĂ©s de la Commission. L’accĂšs aux bases de donnĂ©es comme le systĂšme d’informations Schengen (SIS), qui est l’épine dorsale de Schengen, a Ă©tĂ© l’objet de nombreuses restrictions limitant l’accĂšs aux donnĂ©es nationales qui pourraient ĂȘtre utiles Ă  d’autres États membres.
Ferait-on mieux si les États recouvraient tous leurs droits sur le contrĂŽle Ă  leurs frontiĂšres nationales ? La situation de la Grande-Bretagne, hors Schengen et forte de son insularitĂ©, permet d’en douter. Face Ă  cette situation, la sortie ne peut donc se faire que par le haut. La crise des migrants, les attentats et les menaces terroristes en France et au sein de l’Union europĂ©enne imposent l’action et la coopĂ©ration.
En 2013 a Ă©tĂ© mis en place le systĂšme d’évaluation Schengen qui a pour objectif de crĂ©er la confiance entre États en procĂ©dant Ă  une Ă©valuation technique et juridique de l’acquis. Pour assister les États membres les plus exposĂ©s, un premier plan de relocalisation a Ă©tĂ© adoptĂ©, malgrĂ© les rĂ©ticences initiales de certains États membres. En dĂ©cembre dernier, la Commission europĂ©enne a proposĂ© un plan d’action trĂšs ambitieux qui vise Ă  mettre en place une panoplie de moyens permettant d’instaurer des contrĂŽles renforcĂ©s aux frontiĂšres extĂ©rieures. Il s’agit d’établir un corps europĂ©en de garde-frontiĂšres et de garde-cĂŽtes qui s’assurera de la mise en Ɠuvre effective des normes europĂ©ennes en matiĂšre de contrĂŽles aux frontiĂšres et pourra apporter un soutien opĂ©rationnel accru aux États membres en difficultĂ©. Le mandat de Frontex sera considĂ©rablement renforcĂ© en matiĂšre de prĂ©vention et de contrĂŽle des risques ainsi qu’en ce qui concerne la gestion des retours de migrants dĂ©clarĂ©s illĂ©gaux vers leurs pays d’origine. Le Code frontiĂšres Schengen sera modifiĂ© afin de procĂ©der Ă  des vĂ©rifications systĂ©matiques obligatoires des documents pour tous les citoyens aux frontiĂšres extĂ©rieures de l’Union europĂ©enne.
Certains États membres ont exprimĂ© leurs hĂ©sitations devant l’un ou l’autre aspect des propositions de la Commission. Les discussions en matiĂšre de relocalisations en sont une illustration. Il faut ĂȘtre clair sur ce point. Au sein de l’Union europĂ©enne, la solidaritĂ© ne se dĂ©cide pas Ă  la carte. Elle ne peut pas ĂȘtre vantĂ©e quand il s’agit du budget europĂ©en et rĂ©cusĂ©e quand il s’agit d’accueillir les personnes bĂ©nĂ©ficiant de l’asile politique. Souhaitons que les discussions Ă  venir ne buteront pas sur ce point. Ce serait regrettable Ă  un moment historique pour l’Union europĂ©enne

1) Étude d’opinion rĂ©alisĂ©e sur Internet par l’institut Survation les 14 et 15 janvier 2016.
2) Ou TTIP : Partenariat transatlantique pour le commerce et l’investissement.

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