L’UE et ses normes : anatomie d’un malentendu

Par Yves Bertoncini

Consultant en Affaires européennes, « Senior Advisor » auprès de Kreab, Enseignant à l’ESCP Business School et au Corps des Mines

 

Les normes produites par l’Union européenne (UE) nourrissent un débat public souvent critique, dont la tournure négative a récemment conduit la Commission « Von der Leyen II » à proposer des « législations omnibus » prévoyant de simplifier et de réduire la portée de nombres d’entre elles. 

 L’ampleur du débat et de « l’allègement » normatif ainsi programmé a d’abord des racines circonstancielles : beaucoup des normes ciblées par les acteurs économiques, et désormais par la Commission, découlent de la mise en œuvre à marche forcée du « Pacte Vert européen » dans un calendrier politique encore réduit par le temps dédié à la gestion du choc pandémique, puis à l’invasion russe de l’Ukraine ; prévues depuis 2019, ces normes entrent en vigueur au moment où Donald Trump dérégule fortement l’économie d’un des principaux partenaires et concurrents de l’UE ; last but not least, les reculs normatifs proposés ou actés traduisent la progression des droites et des extrêmes droites lors des récentes élections européennes et nationales – en rappelant que les directives et règlements de l’UE ne tombent du ciel mais sont adoptés et amendés par des acteurs politiques confrontant leurs positions à Bruxelles et à Strasbourg.

A cet égard, les allégements normatifs récemment proposés par la Commission en rappellent d’autres, et par exemple ceux qu’avait annoncé la « Commission Delors II » en décembre 1992 au Conseil européen d’Edimbourg. Il s’agissait alors de séparer le bon grain de l’ivraie dans l’énorme production normative engendrée par la mise en place du « Marché unique » (dont près de 300 directives) – sous les auspices d’autorités britanniques favorables à la libéralisation du continent, mais aussi soucieuses de préserver la compétitivité des entreprises. 

Cette alternance récurrente entre mouvements d’impulsion législative européenne et moments de temporisation, voire de recul, renvoie aussi à des fondements plus structurels, que l’adoption et la mise en cause du « Pacte Vert européen » conduisent toutes deux à mettre en évidence, comme les éléments entretenant le malentendu persistant dont les normes de l’UE sont traditionnellement l’objet, voire les victimes. 

1. Des normes renvoyant aux fondements constitutifs de l’UE : je régule, donc je suis

L’élaboration et l’application de nombreuses normes européennes renvoient tout d’abord aux fondements constitutifs de la construction européenne, qui sont de nature à la fois politique, économique et sociétale – le lancement du « Pacte Vert pour l’Europe » en décembre 2019 n’a fait que les mettre en exergue.

1. Les normes de l’UE : fondements politiques

Fondements politiques tout d’abord : la « construction européenne » a accouché de « Communautés » et d’une « Union » autorisées à produire des actes juridiques, et dont les responsables négocient et adoptent des normes générales plutôt que des décisions ponctuelles, sauf en cas d’urgence ou de crise. Si les décideurs européens étaient dotés de pouvoirs discrétionnaires, de type fédéral, ils pourraient davantage improviser et s’adapter – la BCE le fait d’ailleurs sur le registre monétaire. S’ils pouvaient disposer d’un budget annuel plus conséquent et davantage pilotable, ils pourraient l’utiliser pour des interventions financières à la hauteur des défis qu’ils affrontent – le Rapport Draghi les y exhorte, tout en déplorant les faibles marges de manœuvre de l’UE. Tant qu’ils seront contraints de s’entendre avant tout pour l’adoption d’actes de « droit primaire » (traités, chartes…) et de « droit dérivé » (principalement règlements et directives), ils alimenteront une véritable « machine à normer » et à réguler, pour le meilleur et pour le pire.

Ce tropisme normatif s’est largement exprimé au moment du lancement du « Pacte Vert pour l’Europe », destiné à lutter contre le changement climatique et la perte de biodiversité en combinant une série de priorités sectorielles (voir Graphique 1) et en prévoyant l’adoption de 75 textes complémentaires en quelques années. Par contraste, il est frappant de constater que l’accompagnement financier européen de la transition écologique impulsée par le « Pacte Vert » était beaucoup plus limitée, malgré la présence du « Fonds pour la Transition Juste » et la mobilisation du programme « Horizon » pour les projets de R&D. Mais aussi que le Pacte Vert originel ne comportait pas une dimension industrielle explicite, compte tenu de la réticence traditionnelle de maints États-membres à des engagements communs sur ce registre – le lancement plus récent du « Pacte pour l’Industrie propre » ayant vocation à combler cette lacune.

Graphique 1

Le « Pacte vert pour l’Europe » proposé par la Commission en 2019

Source : Commission européenne

1.2 Les normes de l’UE : fondements économiques

L’intense production normative de l’UE a aussi des fondements économiques. La construction européenne a en effet emprunté des voies marchandes (marché commun, puis unique, politique agricole commune, union douanière et politique commerciale, politique de concurrence, union économique et monétaire…), plutôt que diplomatiques ou sécuritaires. Il est donc logique que ses décideurs adoptent des normes établissant, approfondissant et régulant les espaces économiques ainsi créés, dans toutes leurs dimensions – y compris en rentrant dans le détail de la réglementation des produits et des procédés, notamment sur les registres sanitaires et phytosanitaires.

La proclamation du principe de « reconnaissance mutuelle » par la Cour de Justice européenne en 1979 a par ailleurs engendré une multitude d’initiatives normatives visant à « harmoniser » les législations nationales, via les institutions communautaires ou des instances dédiées (Comité européen de normalisation, Comité européen de normalisation en électronique et en électrotechnique, Institut européen des normes de télécommunications…). Cette production normative souvent très précise et très technique est d’autant plus encouragée que l’adoption d’une norme de l’UE a, en théorie, des vertus simplificatrices : elle a de fait vocation à se substituer à 27 normes nationales, tout en améliorant l’environnement réglementaire des acteurs économiques concernés.

Enrico Letta réaffirme très utilement un tel credo normatif dans le Rapport qu’il a consacré au Marché unique et à son approfondissement au printemps 2024¹. Il souligne en particulier que c’est d’abord la persistance et l’enchevêtrement de multiples normes nationales qui entravent le développement de nombreuses activités économiques. Tout en soulignant que l’adoption de règles européennes dans des secteurs aussi complémentaires que l’énergie, les télécoms, la finance ou la défense pourra seul permettre de tirer parti du potentiel du marché unique et de renforcer la compétitivité globale de l’UE.

Les normes de l’UE ont par ailleurs souvent permis de distinguer et de protéger ses acteurs économiques de leurs concurrents extérieurs, de l’obligation du pot catalytique à l’interdiction du bœuf aux hormones. L’UE est de fait une « grande puissance normative » qui assume plus ou moins clairement les barrières non tarifaires qu’elle impose au commerce international, y compris pour ne pas se fâcher avec ses « partenaires » – ce n’est là que l’une des sources du « déficit de service après-vente » dont les normes de l’UE sont victimes (voir §-3).

1.3 Les normes de l’UE : fondements sociétaux

La production normative de l’UE a enfin des fondements sociétaux. Il est loisible de constater qu’elle se déploie sous le regard et l’influence de groupes d’intérêt de toute sorte (entreprises, ONG, acteurs scientifiques, etc.), mais tout aussi important d’ajouter qu’elle se déroule sous le regard de plus en plus attentif des opinions publiques et des citoyens – de sorte qu’elles en sont largement le reflet. Ainsi le « Pacte Vert » a-t-il été conçu et lancé à une époque où les jeunes générations se mobilisaient fortement sous l’égide Greta Thunberg, tandis qu’il est revu et corrigé après que les agriculteurs et d’autres secteurs économiques ont plus ou moins bruyamment fait part de leurs réserves et de leurs objections. La définition du bon point d’équilibre politique et normatif entre ces deux mouvements contradictoires sera l’un des enjeux clé des prochains trimestres au niveau communautaire.

L’effet d’entrainement récent généré par la dérégulation spectaculaire promue par l’administration Trump est indéniable compte tenu de son impact présumé favorable en termes de compétitivité économique, par exemple dans les secteurs énergétique et chimique. Le temps viendra cependant bientôt d’évaluer son impact concret – et potentiellement nocif – sur le plan environnemental, social et sanitaire – et de se remémorer l’impact catastrophique de la dérégulation financière ayant conduit à la « crise des sub-primes », puis à une crise financière mondiale. 

Sans doute s’avisera-t-on alors que les « préférences collectives » des Européens ne sont guère en phase avec la moindre régulation publique du « business » privilégiée aux USA. C’est d’ailleurs ce décalage transatlantique qui explique l’abondance relative des normes sur notre continent, au niveau communautaire comme au niveau national – abondance qui ne pourrait être réduite qu’en cas de tournant sociétal, au-delà des crises d’allergie normative ponctuelles qui nous saisissent. Sans doute pourrait-on aussi s’aviser qu’il peut être logique d’imposer des restrictions à certaines pratiques agricoles afin d’éviter les nuisances directes à l’environnement (par exemple en matière d’épandage de pesticides), alors que les pays fournisseurs des Européens ne le font pas, au risque de polluer leurs propres populations – quand bien même des résidus de moindre ampleur seraient décelés dans les produits importés… Sur longue période, il apparaît en tous cas que la production normative de l’UE traduit le plus souvent une réelle demande de régulation et de protection des peuples du « vieux continent », qui sont sans doute plus précautionneux, voire éclairés, que d’autres face aux risques sanitaires, environnementaux et financiers.

2. Le « Pacte Vert », cible idéale du procès contre les normes de l’UE

La construction européenne s’appuyant sur des fondements politiques, économiques et sociétaux propices à la production normative, il est naturel que cette production soit l’objet de critiques mettant en cause son poids excessif – et que le « Pacte Vert » n’a pas manqué de nourrir. Compte-tenu de son ambition intersectorielle et intrusive, ce « Pacte » a aussi relancé le débat sur le rapport coût-bénéfice des normes de l’UE, ainsi que sur le flou relatif entourant leur impact socio-économique. Ce débat rappelle que la nécessité de « mieux légiférer », proclamée depuis des décennies, demeure à la fois un impératif catégorique et un horizon indépassable pour les Européens…

2.1 Des normes trop nombreuses ?

Le « mythe des 80% » de lois nationales d’origine européenne a la vie dure, malgré une succession d’études dégageant des ordres de grandeur plus proches de 20%², qui varient d’ailleurs selon les pays analysés (voir Tableau 1). Ces études soulignent aussi et surtout que l’européanisation des lois est importante dans quelques secteurs économiques (agriculture, pêche, services financiers, environnement, …), mais très réduite dans d’autres (éducation, protection sociale, fiscalité, logement, sécurité, etc.) – d’où par exemple les critiques pointant une forte concurrence fiscale et sociale au sein de l’UE… 

Tableau 1

Proportion de lois d’origine européenne dans 7 pays de l’UE (en %)

Source : Données Sylvain Brouard, Olivier Costa et Thomas König – Yves Bertoncini, Institut Jacques Delors, 2014

Il n’est dès lors guère surprenant que le lancement du « Pacte Vert », dont l’ensemble des volets mobilise le cœur des pouvoirs normatifs de l’UE, ait pu générer une sensation de trop plein pour les acteurs économiques concernés, y compris au regard du calendrier resserrée de mise en débat et d’adoption des 75 textes proposés. Cette accumulation d’initiatives normatives écologiques a été d’autant plus difficile à appréhender et à digérer qu’elle a été concomitante des initiatives lancées par l’UE face à la crise pandémique, puis face à l’invasion russe de l’Ukraine. Les nouvelles obligations imposées par les réglementations européennes aux entreprises ont ainsi pu faire l’objet d’un inventaire mettant en évidence leur ampleur et leur impact entre 2017 et 2022³ : il en découle que les entreprises françaises se sont vues imposer 850 nouvelles obligations par le législateur européen pendant cette période, contenues dans 36 directives et 80 règlements, alors même que nombre d’éléments du « Pacte Vert » étaient encore en cours de discussion… 

Cette perception d’un trop plein normatif européen peut encore être aggravée par la « surtransposition » opérée par les États-membres, et singulièrement par les autorités françaises – un récent Rapport du Sénat a bien rappelé son ampleur, mais aussi son impact négatif pour la compétitivité des entreprises⁴. Cette surimposition de normes au niveau national ne se résume d’ailleurs pas à la transposition des directives de l’UE, mais inclut aussi le maintien ou l’ajout de dispositions réglementaires franco-françaises, souvent mises en cause lorsqu’elles créent une concurrence déloyale au sein du même marché unique. L’UE n’est pas responsable de telles pratiques, dont le Premier Ministre Michel Barnier a lui-même pointé le caractère problématique, et qui requiert des allégements normatifs au niveau national bien davantage qu’à Bruxelles ou Strasbourg.

2.2 Des normes trop coûteuses ?

Les normes de l’UE sont aussi fréquemment ciblées au regard de leur rapport coûts-bénéfices jugé incertain. 

Il est notable que la difficulté pour la Commission de trouver une double majorité parlementaire et diplomatique – et même une majorité « qualifiée » au Conseil, quand ce n’est pas l’unanimité – peut conduire l’UE à des compromis ambigus, voire sous-optimaux. Conclus à force de droits d’option et de « trilogues », ces compromis n’améliorent pas la qualité et la lisibilité des normes communautaires, que les acteurs visés doivent ensuite s’efforcer de décrypter. Ainsi, plus de 1000 indicateurs ont-ils finalement été retenus à l’issue de négociation du projet de Directive relative à la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises (dite directive « CSRD ») : si ces dernières ne doivent pas forcément rendre des comptes sur l’ensemble de ces indicateurs, encore faut-il qu’elles investissent le temps et les ressources nécessaires pour le savoir, avant même de fournir les informations requises…

Les coûts de mise en conformité découlant de nouvelles normes peuvent être assumés au regard des bénéfices qu’elles engendrent pour la société, mais aussi pour les acteurs économiques concernés, notamment en termes d’amélioration de leurs capacités à profiter des opportunités du marché unique (import-export, investissement, accès à la main d’œuvre…). Encore faut-il que ces acteurs développent de telles activités à dimension européenne, faute de quoi la mise en conformité requise n’induit que des coûts d’ajustement pour eux, sans bénéfice palpable – voire pire, si les normes européennes concernées facilitent les affaires de leurs concurrents sur leur marché domestique. 

Dans ce contexte déjà ambivalent, le « Pacte Vert » a logiquement conduit à dégrader le débat sur le rapport coûts-bénéfices des normes européennes : non seulement il comprend un grand nombre de normes « performatives » de portée globale, dont l’application va « seulement » modifier l’environnement des acteurs économiques – à l’exemple de l’interdiction emblématique de la vente des véhicules à moteur thermique à partir de 2035. Mais il comprend également une série de normes « intrusives », induisant des charges administratives et financières substantielles en termes de « reporting/rapportage » imposées aux acteurs économiques (voir Tableau 2). Il était inévitable que cette accumulation de charges administratives supplémentaires suscite une levée de boucliers de la part de beaucoup des entreprises concernées, et qu’il est d’autant plus difficile d’endiguer compte-tenu de la mauvaise évaluation de leur impact économique (voir §-2.3), comme de la faiblesse de leur accompagnement politique et institutionnel (voir §-3). Florent Ménégaux, PDG de Michelin, a bien résumé l’état des lieux ambivalent dressé s’agissant des normes de l’UE – et de ses États-membres : « La règlementation peut donc être une arme à double tranchant, selon qu’elle harmonise ou alourdit »⁵.

Tableau 2

Les normes du « Pacte Vert » renforçant les charges de « reporting » des entreprises de l’UE

Source : Yves Bertoncini, 2025

2.3 Des normes dont l’impact est mal évalué

Il y a pourtant près d’un quart de siècle que les « analyses d’impact » ont été considérées comme la pierre angulaire de la stratégie européenne visant à « Mieux légiférer » – stratégie sans cesse réaffirmée depuis lors, y compris via un accord formel entre Commission, Conseil et Parlement européen⁶. Ainsi la Commission commande-t-elle systématiquement de telles analyses, soit à ses propres Directions générales et services, soit à des universités, think tanks ou organismes spécialisés, et qui sont invités à évaluer et à chiffrer les incidences économiques, sociales, environnementales et territoriales des projets normatifs de l’UE⁷. C’est une utile façon de professionnaliser le processus décisionnel européen – même si c’est d’abord à l’aune de leur impact politique que les normes de l’UE sont le plus souvent évaluées (voir §-3).

Ces analyses d’impact se heurtent à d’évidentes difficultés techniques puisqu’elles portent sur une Union réunissant 27 pays, près de 450 millions de citoyens et plus de 32 millions d’entreprises – et même davantage si on inclut ceux de l’Espace Economique Européen. Ces analyses portent en outre le plus souvent sur l’UE en général, qui n’est ni un État ni un pays, ce qui ne peut que renforcer leur dimension abstraite, alors même que l’ancrage national des acteurs économiques et des décideurs politiques reste déterminant pour l’appréciation des conséquences des projets proposés… 

S’agissant du projet de Directive « CSRD », l’analyse d’impact de la Commission européenne évaluait ainsi le coût total de son application à 4,8 milliards d’euros pour l’ensemble des entreprises de l’UE⁸, sur la base d’éléments d’appréciation globaux et macro-économiques. Fondée sur une approche plus micro-économique, c’est-à-dire sur la consultation directe des entreprises concernées, une étude d’impact du Mouvement des Entreprises de Taille Intermédiaire (METI) a, quant à elle, évalué à 400 000 euros le coût moyen d’entrée dans la « CSRD » pour une ETI industrielle (en termes de temps salarié passé, de changement de logiciel de suivi, de paiement de consultants externes…), soit près de 2 milliards d’euros pour les seules ETI françaises⁹ – cette somme étant plus réduite lors des années suivantes… Il est logique que les acteurs économiques concernés aient pu s’appuyer sur cet énorme écart d’appréciation pour faire prévaloir leurs arguments dans le débat normatif conduisent à l’allègement de la dite « CSRD ». La Commission a ainsi proposé de reporter de 2 ans la date d’entrée en vigueur des obligations de publication d’informations, de réduire le nombre d’informations demandées, mais aussi de remonter fortement les seuils à partir desquels les entreprises seront tenues d’appliquer la « CSRD »¹⁰. 

La révision en cours de la proposition de « Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières », qui cible notamment les importations d’acier et d’aluminium, offre un autre cas d’école de l’évaluation très approximative de l’impact des projets normatifs européens. C’est si vrai que la nouvelle version désormais soutenue par la Commission continue à couvrir 99% des émissions de CO2 concernées, tout en dispensant de toute formalité administrative 90% des acteurs visés par sa version initiale – c’est-à-dire les PME et ETI important moins de 50 tonnes par an. Il est pour le moins étonnant et regrettable qu’un tel ciblage, qui préserve l’impact écologique du mécanisme tout en allégeant drastiquement son impact administratif, n’ait pas été privilégié dès le début par la Commission européenne.

In fine, toutes les controverses entourant la mise en œuvre du « Pacte Vert » auront peut-être eu un mérite : celui de confirmer la nécessité d’appliquer les normes de l’UE d’une manière plus proportionnelle. La Commission européenne a en effet décidé d’aller au-delà de la distinction déjà en vigueur entre grandes entreprises et PME, qui permet un allègement des charges administratives pour les secondes, en proposant de créer une catégorie dédiée aux entreprises de taille intermédiaire ou « small mid-caps » – c’est-à-dire des entreprises de moins de 750 salariés dont le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 150 millions d’euros ou dont le total du bilan annuel n’excède pas 129 millions d’euros¹¹. Car si les grandes entreprises, souvent cotées en bourse, ont depuis longtemps consacré d’importants moyens à leur « reporting » financier et extra-financier, il n’en va pas de même des PME et des ETI, qui doivent faire face à des charges nouvelles et imposantes dans le cadre du « Pacte Vert ». Autant les 6 000 plus grandes entreprises de l’UE auraient les moyens de satisfaire aux indicateurs de la « CSRD » et aux critères de vigilance prévus par la directive « CS3D », notamment s’agissant des pratiques sociales, environnementales et humaines de leurs sous-traitants directs et indirects ; autant les ETI et les PME doivent se voir prescrire des charges normatives et administratives mieux adaptées à leurs tailles et à leurs ressources, afin d’être en mesure de s’y conformer efficacement, sinon allègrement.

3. Les fondements institutionnels du malentendu normatif européen : des fabricants aux abonnés absents ?

Si les normes de l’UE sont loin d’être parfaites, les critiques qu’elles suscitent sont d’autant plus vives que ces normes sont co-produites par des acteurs qui peinent à en revendiquer publiquement la paternité et le contenu de manière audible – la mise en œuvre du « Pacte Vert » ne fait que le confirmer¹². Un rapide passage en vue des conditions politiques dans lesquelles les normes de l’UE sont élaborées et adoptées suffit ainsi à identifier cette source majeure des malentendus politiques qu’elles engendrent. Elle tient à un énorme déficit de « service après-vente » auprès de leurs bénéficiaires présumés – Commission, Conseil et Parlement européen s’apparentant sur ce registre à un véritable « triangle des Bermudes » inter-institutionnel » …

3.1 Le Parlement européen, chambre d’écho utile, même si partielle

L’implication des élus du Parlement européen dans l’adoption des nombreuses normes de l’UE a le grand mérite de canaliser le débat qu’elles nourrissent, tout en mettant en lumière les enjeux traités et la diversité des intérêts et des sensibilités politiques en présence. A la différence des acteurs impliqués à la Commission et au Conseil, les députés européens n’ont en effet de cesse de communiquer sur leur mobilisation et les résultats qu’ils obtiennent, ce qui contribue utilement à rendre tangible l’ancrage démocratique de l’UE et de ses normes. 

Il peut naturellement arriver que ces parlementaires n’assument pas les décisions qu’ils ont prises à Strasbourg ou à Bruxelles, comme l’a récemment rappelé le journal « Le Parisien »¹³. Alors que les membres français du Parlement européen ont voté à une très large majorité en faveur d’une directive de l’UE durcissant les règles d’accès aux découverts bancaires, nombre d’entre eux ont ainsi préféré accuser « l’Europe », ou le gouvernement, de mauvais choix au moment de sa transposition en droit français en novembre 2025…

Certains votes récents du Parlement européen relatifs au « Pacte Vert » ont davantage retenu l’attention des observateurs, notamment à l’occasion de l’adoption un nouvel objectif de réduction des émissions de CO2 à l’horizon 2040 dans le cadre de la « loi climat » (voir Graphique 2), mais aussi de l’approbation de la législation « Omnibus 1 », visant à alléger l’impact administratif des directives « CSRD » et « CS3D » (voir Graphique 3).

Graphique 2

Relevé de vote des nouveaux objectifs de la loi climat  au Parlement européen (novembre 2025) Source : Parlement européen

Ces votes contrastés du Parlement européen reflètent les nouvelles dynamiques partisanes à l’œuvre depuis les élections de juin 2024, qui ont à la fois donné lieu à une droitisation de l’Assemblée de Strasbourg et à la progression des partis nationalistes – il en va de même au Conseil. Ils suscitent dès lors des réactions d’approbation ou de répulsion parfaitement légitimes, mais traduisent avant tout l’ancrage politique et démocratique des normes de l’UE.

Graphique 3

Relevé des votes du paquet Omnibus 1 (CSRD & CSRD au Parlement européen (novembre 2025)Source : Parlement européen

Il convient cependant rappeler qu’une grande partie de l’activité normative de l’UE échappe aux parlementaires européens en raison de sa nature technique et « réglementaire ». Si ce sont bien les directives et règlements « législatifs » adoptés par le Parlement européen – et le Conseil des ministres – qui tranchent sur les orientations essentielles, ce sont en effet les « actes d’exécution » élaborés sur cette base par la Commission qui leur donnent un contenu plus concret et opérationnel (comme les décrets d’application et autres arrêtés le font au niveau national). Il se trouve que ces normes « infra-législatives » sont particulièrement nombreuses au niveau européen (voir Tableau 3), et qu’elles couvrent en outre toute une série d’enjeux sensibles du point de vue politique (mesures de pollutions, diffusion des OGM, gestion des marchés agricoles…), sur lesquels le Parlement européen n’a qu’un droit de regard indirect. Il en résulte un énorme « déficit civique » en termes de lisibilité et de transparence des processus d’adoption des normes de l’UE, qui est lui aussi à la source des malentendus qu’elles génèrent fréquemment.

Tableau 3

Règlements et directives adoptés par l’UE  entre 2015 et 2024 (hors actes rectificatifs)

Source : données UE www.eur-lex.europa.eu, Calculs Yves Bertoncini – 2025

* Les quelques règlements d’exécution du Conseil concernent la politique étrangère et de sécurité commune (sanctions) et la fiscalité

** Une proportion importante des actes d’exécution adoptés par la Commission concerne des actes dits « éphémères » car renouvelés chaque année (à l’exemple des nombreux actes régulant les marchés agricoles)

3.2. Le rôle clé et ambivalent de la Commission européenne

Parce qu’elle est chargée d’incarner l’intérêt général européen, la Commission a le monopole des initiatives normatives de l’UE, qu’elle propose pour amendement et approbation au Parlement européen et au Conseil des Ministres, et dont elle surveille ensuite la bonne application. Le fait qu’elle soit également « gardienne des traités » l’a parfois conduit à une forme de rigidité à l’égard des normes déjà adoptées, qui viennent renforcer un « acquis communautaire » scrupuleusement protégé contre les mises en cause économiques, sociales et politiques. A cet égard, la « Commission Von der Leyen II » semble faire preuve d’une flexibilité notable au regard des initiatives portées par la « Commission Von der Leyen I », dont le « Pacte Vert » était la première priorité : cette flexibilité peut être à la fois perçue comme le signe d’un ajustement opportuniste aux nouveaux rapports de force politiques et partisans, mais aussi comme la preuve d’une bonne capacité d’adaptation aux exigences du nouveau contexte économique et géopolitique international. Ce qui demeure certain est que le Collège des Commissaires et ses services ont une force de frappe publique et médiatique relativement faible pour expliquer et justifier leur production normative et ses ajustements – surtout au regard de la mobilisation de leurs opposants, qu’ils soient économiques, sociaux ou politiques.

Ce déficit d’impact politique est encore plus grand lorsqu’il s’agit d’expliquer les objectifs et le contenu des « mesures d’exécution » négociées dans le cadre de procédures « comitologiques » lancées et animées par la Commission, et dont procèdent chaque année plus des ¾ des normes adoptées par l’UE (voir Tableau 3). Ces comités réunissent en effet des hauts fonctionnaires bruxellois et leurs homologues des 27 États-membres, dans une opacité à la fois usuelle et problématique : il reste dès lors quasiment impossible de savoir qui participe aux réunions des près de 300 comités concernés, quelle est la teneur de leur discussion et les prises de positions des représentants des États-membres – y compris en consultant le registre public mis en place¹⁴. La Commission Juncker s’était avisée d’un tel problème politique, notamment au moment d’être confrontée à l’absence de majorité claire dans les positions exprimées par les États-membres : elle avait proposé une réforme des procédures « comitologiques » renforçant leur transparence et incluant notamment la participation directe des Commissaires et des Ministres pour le traitement des enjeux sensibles – réforme restée lettre morte… C’est pourtant en renforçant la transparence publique et le portage politique de ces procédures « comitologiques » qu’on pourrait mieux éviter leurs dérives tatillonnes et bureaucratiques, l’influence parfois excessive des groupes d’intérêt, mis aussi l’absence totale de « service après-vente » des Ministres et Parlements, vis-à-vis des acteurs concernés comme des opinions publiques.

Ce déficit de transparence et de portage politique du processus d’adoption des normes de l’UE a sans doute été accru par la création des « actes délégués » au terme du Traité de Lisbonne. Cette innovation présumée « fonctionnelle » permet en effet à la Commission européenne de modifier les « éléments non essentiels d’un acte législatif » sans soumettre cette modification à l’approbation du Parlement européen et du Conseil, qui engendrerait d’inévitables délais, mais aussi sans forcément recourir aux « comités » dédiés aux actes d’exécution. Les discussions à la fois vives et conflictuelles ayant entouré l’adoption de l’acte délégué sur la « taxonomie financière » de l’UE, et notamment le statut qu’elle accorde aux énergies nucléaires et fossiles, aura suffi à confirmer que la limite distinguant « l’essentiel » du « non essentiel » est éminemment subjective et politique. Elle aura aussi démontré le déficit de légitimité démocratique et civique de tels « Actes délégués », dont le nombre est pourtant substantiel (voir Tableau 3), tout en appelant la Commission à y recourir avec prudence et parcimonie à l’avenir.

3.3 Les représentants des États-membres souvent aux abonnés absents

Le Conseil européen se saisit ponctuellement des processus d’adoption des normes de l’UE, pour appeler à les accélérer ou à les réorienter – ce qui leur confère une publicité inédite au regard de celle dont elle bénéficie dans les enceintes dédiées du Conseil des ministres.

L’article 16.8 du Traité sur l’Union européenne stipule certes désormais que le Conseil « siège en public lorsqu’il délibère et vote sur un projet d’acte législatif ». Mais ses réunions suscitent un intérêt médiatique très limité, tandis que leurs retransmissions en ligne¹⁵ confirment le caractère très formel des discussions – qui conduisent la plupart des compromis à se nouer au moment des interruptions de séance, c’est-à-dire en aparté. Tout comme les comptes rendus des réunions du Conseil, ces retransmissions permettent par ailleurs de constater que nombre de décisions sont adoptés en « point A », c’est-à-dire sans débat entre Ministres, dès lors qu’elles ont fait l’objet d’un accord préalable dans le cadre discret et studieux des réunions du Comité des représentants permanents et des groupes de travail du Conseil. Il n’est dès lors guère étonnant de constater que les Ministres sont aux abonnés absents quand il s’agit d’assumer le contenu et la promotion de normes dont ils n’ont souvent fait qu’endosser la paternité formelle – quand ils ne se défaussent pas tout simplement de leurs responsabilités dans l’adoption de normes qu’ils ont bel et bien validés, au prix d’un double langage qui dessert lui aussi beaucoup l’UE et ses normes.

Ultime circonstance aggravante : compte tenu de leur longueur, les processus décisionnels européens peuvent enfin être confrontés à un changement des responsables ministériels concernés, qui réduit lui aussi leur capacité d’implication politique, y compris s’agissant du service après-vente des normes ainsi adoptées. Huit Ministres de la Transition écologique se sont ainsi succédés en France depuis 2017, dont six depuis le lancement des principales mesures du « Pacte Vert » fin 2019… Quant aux Ministres ou Secrétaires d’État français aux Affaires européennes, qui ont vocation à davantage s’impliquer dans l’explication des normes adoptées par l’UE, le fait qu’ils aient été sept depuis 2017 n’est guère facilitateur non plus d’un point de vue politique…

Si la production de normes communautaires semble reposer sur de solides fondements politiques, économiques et sociétaux, il est souhaitable de consolider et de démocratiser ses fondements institutionnels, au-delà d’exercices de « stop and go » parfois nécessaires, mais sans postérité durable. 

Les normes de l’UE ne sauraient en tous cas faire office de bouc émissaire commode à l’heure où la compétitivité du continent est présentée comme une priorité stratégique, alors qu’elle est la résultante de facteurs beaucoup plus vastes, parmi lesquels les prix des énergies, le niveau d’investissements publics et privés disponibles, l’intensité de la R&D, l’amélioration des ressources humaines ou encore la profondeur des marchés. 

C’est en décryptant et en atténuant les termes du malentendu dont les normes de l’UE sont l’objet qu’il sera possible de distinguer plus clairement ce qui relève aujourd’hui d’une simplification parfois souhaitable de ce qui participerait d’une dérégulation plus dommageable, pour la mise en œuvre du « Pacte Vert » européen comme pour les autres défis normatifs que les Européens sont appelés à relever dans un environnement adverse et instable.

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Notes de bas de page

¹ Voir « Much more than a market »/Bien plus qu’un marché, Enrico Letta, Rapport, Avril 2024

² Pour une synthèse des éléments chiffrés disponibles sur l’européanisation des lois, voir notamment « L’UE et ses normes : prison des peuples ou cages à poules? » Yve Bertoncini, Institut Jacques Delors, Mai 2014

³ Voir « Les nouvelles obligations imposées par les réglementations européennes aux entreprises entre 2017 et 2022 » Etude de Confrontations Europe pour le MEDEF, Mars 2023

⁴ Voir « La surtransposition du droit européen en droit français : un frein pour la compétitivité des entreprises », Rapport d’information n° 614 (2017-2018), déposé le 28 juin 2018 par le Sénateur René Danesi.

⁵ Voir « Pour une réglementation européenne compatible avec la croissance », Florent Ménégaux, Schuman papers numéro 813, Décembre 2025

⁶ Voir Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne «Mieux légiférer», Mai 2016

⁷ Les analyses d’impact de la Commission sont accessibles via ce site : https://commission.europa.eu/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/impact-assessments_fr

⁸ Voir « Impact Assessment of the CSRD, Commission Staff Working Document, SWD(2021) 150 final », Avril 2021

⁹ Sur ce sujet, voir les éléments communiqués par le METI de décembre 2024 : « La France doit impérativement soutenir officiellement le report de la directive CSRD ».

¹⁰ La Commission « Von der Leyen II » a proposé que la Directive CSRD s’applique aux entreprises d’au moins 1000 salariés (au lieu de 250) et dégageant au moins 450 millions de chiffre d’affaires ou un total de bilan supérieur à 25 millions d’euros.

¹ La position exprimée par le Conseil en septembre 2025 a conduit à relever ces plafonds pour inclure les entreprises qui comptent moins de 1 000 salariés et dont le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 200 millions d’euros ou dont le total du bilan annuel n’excède pas 172 millions d’euros. C’est désormais au Parlement européen de statuer en 1ère lecture.

¹² Pour des recommandations d’amélioration du processus normatif européen, voir « Quel avenir pour le « Pacte vert pour l’Europe » et ses citoyens », Comité économique, social et environnemental, Lucien Chabason et Didier King, Mai 2024

¹³ Voir « LFI, LR, RN… Ils s’indignent de l’encadrement des découverts bancaires alors qu’ils ont voté « pour » au Parlement européen », Benjamin Boisset, Le Parisien, 3 novembre 2025

¹⁴ Voir Commission européenne, Registre de comitologie

  ¹⁵ Voir Council Live : https://video.consilium.europa.eu/home/en

20251204-LUE-et-ses-normes-anatomie-dun-malentendu

The EU and its standards: anatomy of a misunderstanding

By Yves Bertoncini

European Affairs Consultant, Senior Advisor to Kreab, Lecturer at ESCP Business School and Corps des Mines

   The standards produced by the European Union (EU) fuel an often critical public debate, the negative tone of which recently led the Von der Leyen II Commission to propose “omnibus legislation” aimed at simplifying and reducing the scope of many of them.

 The scale of the debate and the planned “streamlining” is primarily circumstantial: many of the standards targeted by economic actors, and now by the Commission, stem from the very fast implementation of the “European Green Deal” within a political timetable further reduced by the time devoted to managing the pandemic shock and then the Russian invasion of Ukraine. Planned since 2019, these standards are coming into force at a time when Donald Trump is significantly deregulating the economy of one of the EU’s main partners and competitors. Last but not least, the proposed or enacted regulatory rollbacks reflect the rise of the right and far right in recent European and national elections – reminding us that EU directives and regulations do not fall from the sky but are adopted and amended by political actors who confront their positions in Brussels and Strasbourg.

To a certain extent, the regulatory relief recently proposed by the Commission is reminiscent of other measures, such as those announced by the “Delors II Commission” in December 1992 at the Edinburgh European Council. The aim then was to separate the wheat from the chaff in the enormous amount of legislation generated by the establishment of the “Single Market” (including nearly 300 directives) – under the auspices of British authorities who were in favour of liberalising the continent, but also keen to preserve the competitiveness of businesses.

On the long run, the recurring alternation between moments of European legislative pushes and moments of delay, or even retreat, also points to more structural foundations, which the adoption and questioning of the “European Green Deal” both highlight, as elements that perpetuate the persistent misunderstanding that EU standards are traditionally the subject of, or even the victims of.

1. Standards reflecting the founding principles of the EU: I regulate, therefore I am

The development and application of many European standards refer first and foremost to the founding principles of European integration, which are of political, economic and societal nature – the launch of the “European Green Deal” in December 2019 only served to highlight this.

1. EU standards: political foundations

Firstly, the political foundations: European integration gave rise to “Communities” and a “Union” authorised to produce legal acts, allowing leaders to negotiate and adopt general standards rather than ad hoc decisions, except in cases of emergency or crisis. If European decision-makers had more discretionary powers, such as those of a federal government, they would be able to improvise and adapt more easily – as the ECB does in monetary matters. If they had a larger and more manageable annual budget, they could use it for financial interventions commensurate with the challenges they face – the Draghi Report urges them to do so, while lamenting the EU’s limited room for manoeuvre. As long as they are forced to agree first and foremost on the adoption of acts of “primary law” (treaties, charters, etc.) and “secondary law” (mainly regulations and directives), they will fuel a veritable “standardisation and regulation machine”, for better or for worse.

This normative tendency was clearly evident at the launch of the “European Green Deal”, which aims to combat climate change and biodiversity loss by combining a series of sectoral priorities (see Figure 1) and providing for the adoption of 75 additional texts over a few years. In contrast, it is striking to note that European financial support for the ecological transition driven by the “Green Deal” was much more limited, despite the presence of the “Just Transition Fund” and the mobilisation of the “Horizon programme” for R&D projects. But also that the original Green Deal did not include an explicit industrial dimension, given the traditional reluctance of many Member States to make joint commitments in this area – the more recent launch of the “Clean Industry Deal” is intended to fill this gap.

Figure 1

The “European Green Deal” proposed by the Commission in 2019

Source: European Commission

1.2 EU standards: economic foundations

The EU’s intense regulatory output also has economic foundations. European integration has taken a market-oriented path (common market, then single market, common agricultural policy, customs union and trade policy, competition policy, economic and monetary union, etc.), rather than a diplomatic or security-oriented one. It is therefore logical that its decision-makers should adopt standards that establish, deepen and regulate the economic areas thus created, in all their dimensions – including going into detail on the regulation of products and processes, particularly in the areas of sanitary and phytosanitary norms.

The proclamation of the principle of “mutual recognition” by the European Court of Justice in 1979 also gave rise to a multitude of regulatory initiatives aimed at “harmonising” national legislation through Community institutions or dedicated bodies (European Committee for Standardisation (CEN), European Committee for Electrotechnical Standardisation (CENELEC), European Telecommunications Standards Institute, etc.). This often highly precise and technical standardisation process is all the more encouraged as the adoption of an EU standard has, in theory, simplifying virtues: it is in fact intended to replace 27 national standards, while improving the regulatory environment for the economic actors concerned.

Enrico Letta usefully reaffirms this normative credo in his Report on the Single Market and its deepening in spring 2024¹ He emphasises in particular that it is primarily the persistence and entanglement of multiple national standards that hinder the development of many economic activities. He stresses that only the adoption of European rules in complementary sectors such as energy, telecommunications, finance and defence will enable the potential of the Single Market to be exploited and the EU’s overall competitiveness to be strengthened.

EU standards have also often made it possible to distinguish and protect its economic actors from their external competitors, from the requirement for catalytic converters to the ban on hormone-treated beef. The EU is in fact a “great normative power” that more or less clearly assumes the non-tariff barriers it imposes on international trade, including so as not to upset its “partners” – this is just one of the sources of the “after-sales service deficit” suffered by EU standards (see §-3).

1.3 EU standards: societal foundations

The EU’s normative output ultimately has societal foundations. 

It is clear that it is developed under the scrutiny and influence of all kinds of interest groups (businesses, NGOs, scientific actors, etc.), but it is equally important to add that it takes place under the increasingly watchful eye of public opinion and citizens – so that it largely reflects them. The “Green Deal”, for example, was conceived and launched at a time when younger generations were mobilising strongly under the leadership of Greta Thunberg; but it is now being revised and amended after farmers and other economic sectors voiced their reservations and objections, some more loudly than others. Finding the right political and regulatory balance between these two contradictory movements will be one of the key challenges for the EU in the coming quarters.

Moreover, the recent ripple effect generated by the spectacular deregulation promoted by the Trump administration is undeniable, given its presumed favourable impact in terms of economic competitiveness, for example in the energy and chemical sectors. However, the time will soon come to assess its concrete – and potentially harmful – impart on the environment, society and health – and to recall the catastrophic consequences of financial deregulation, which led to the subprime crisis, and then to a global financial one.

It will then undoubtedly become clear that the “collective preferences” of Europeans are hardly in line with the minimal public regulation of business favoured in the USA. It is this transatlantic gap that explains the relative abundance of standards on our continent, at both Community and national level – an abundance that could only be reduced in the event of a societal shift, beyond the occasional crises of regulatory allergy that grip us. It could also become apparent that it may be logical to impose restrictions on certain agricultural practices in order to avoid direct damage to the environment (e.g. in the use of pesticides), while the countries supplying Europeans do not do so, at the risk of polluting their own populations – even if only minor residues are detected in imported products… Over the long term, it appears in any case that the EU’s normative production most often reflects a real demand for regulation and protection of the peoples of the “old continent”, who are probably more cautious, or even enlightened, than others when it comes to health, environmental and financial risks.

2. The “Green Deal”, an ideal target for the case against EU standards

As European integration is based on political, economic and societal foundations that are conducive to regulatory production, it is natural that this production should be the subject of criticism questioning its excessive weight – and that the “Green Deal” has not failed to fuel this criticism. Given its cross-sectoral and intrusive ambition, this “Deal” has also reignited the debate on the cost-benefit ratio of EU standards, as well as the relative uncertainty surrounding their socio-economic impact. This debate should serve as a reminder that the need for “better regulation”, which has been proclaimed for decades, remains both a categorical imperative and an insurmountable challenge for Europeans…

2.1 Too many EU standards?

The myth of 80% national laws of European origin somehow persists, despite a series of studies showing figures closer to 20%², which vary according to the countries analysed (see Table 1). These studies also and above all emphasise that the Europeanisation of laws is significant in some economic sectors (agriculture, fisheries, financial services, environment, etc.), but very limited in others (education, social protection, taxation, housing, security, etc.) – hence, for example, criticism pointing to strong fiscal and social competition within the EU… 

Table 1

Proportion of laws of European origin in seven EU countries (in %)

     Source: Data from Sylvain Brouard, Olivier Costa and Thomas König – 

     Yves Bertoncini, Jacques Delors Institute, 2014

It is therefore hardly surprising that the launch of the Green Deal, all aspects of which mobilise the core regulatory powers of the EU, may have created a sense of overload for the economic actors concerned, particularly given the tight schedule for debating and adopting the 75 proposed texts. This accumulation of environmental regulatory initiatives was all the more difficult to comprehend and digest as it coincided with initiatives launched by the EU in response to the pandemic crisis, and then to the Russian invasion of Ukraine. The new obligations imposed on businesses by European regulations have been analysed, highlighting their scope and impact between 2017 and 2022³: it indicated that French companies have had 850 new obligations imposed on them by the European legislator during this period, contained in 36 directives and 80 regulations – even though many elements of the “Green Deal” were still under discussion…

This perception of excessive European regulation may be further exacerbated by “over-transposition” by Member States, and particularly by the French authorities – a recent Senate report highlighted not only its scale, but also its negative impact on business competitiveness⁴. This overlay of national regulations is not limited to the transposition of EU directives, but also includes the maintenance or addition of French regulatory provisions, which are often called into question when they create unfair competition within the single market. The EU is not responsible for such practices, which Prime Minister Michel Barnier himself has pointed out as problematic, and which require regulatory relief at the national level much more than in Brussels or Strasbourg.

2.2 Are EU standards too costly?

EU standards are also frequently targeted because of their uncertain cost-benefit ratio.

It is noteworthy that the Commission’s difficulty in finding a double parliamentary and diplomatic majority – and even a “qualified” majority in the Council, if not unanimity – can lead the EU to ambiguous, even sub-optimal compromises optimal. Concluded through option rights and “trilogues”, these compromises do not improve the quality and clarity of Community standards, which the targeted actors must then strive to decipher. Thus, more than 1,000 indicators were ultimately retained following negotiations on the draft Directive on the disclosure of sustainability information by companies (known as the “CSRD” Directive): while companies are not necessarily required to report on all of these indicators, they must still invest the time and resources necessary to find out, even before providing the required information…

The compliance costs arising from new standards can naturally be justified in view of the benefits they generate for society, but also for the economic actors concerned, particularly in terms of improving their ability to take advantage of the opportunities offered by the single market (import-export, investment, access to labour, etc.). However, these players must develop such activities at European level, otherwise the required compliance will only result in adjustment costs for them, without any tangible benefits – or even worse, if the European standards in question facilitate the business of their EU competitors on their domestic market.

In this already ambivalent context, the “Green Deal” has logically led to a deterioration in the debate on the cost-benefit ratio of European standards: not only does it include a large number of “performative” standards with global scope, the application of which will “only” change the environment of economic actors – such as the symbolic ban on the sale of combustion engine vehicles from 2035. But it also includes a series of “intrusive” standards, imposing substantial administrative and financial burdens in terms of “reporting” on economic actors (see Table 2). It was inevitable that this accumulation of additional administrative burdens would provoke an outcry from many of the companies concerned, and that it would be all the more difficult to contain given the poor assessment of their economic impact (see §-2.3) and the weakness of their political and institutional back up (see §-3). Florent Ménégaux, CEO of Michelin, summed up the ambivalent situation regarding EU standards – and those of its Member States – as follows: “Regulation can therefore be a double-edged sword, depending on whether it harmonises or burdens”⁵.

Table 2

Green Deal standards increasing reporting burdens on EU companies

Source: Yves Bertoncini, 2025

2.3 Standards whose impact is poorly assessed

For nearly a quarter of a century, “impact assessments” have been considered the cornerstone of the European strategy for “better regulation” – a strategy that has been repeatedly reaffirmed since then, including through a formal agreement between the Commission, the Council and the European Parliament⁶. The Commission therefore systematically commissions such analyses, either from its own Directorates-General and services, or from universities, think tanks or specialised bodies, which are invited to assess and quantify the economic, social, environmental and territorial impacts of EU legislative proposals⁷. This is a useful way of professionalising the European decision-making process, even if EU legislation is most often assessed as regards its political impact… (see §-3).

These impact assessments face obvious technical difficulties, as they cover a Union of 27 countries, nearly 450 million citizens and more than 32 million businesses – and even more if those in the European Economic Area are included. Furthermore, these analyses most often focus on the EU in general, which is neither a state nor a country, which can only reinforce their abstract nature, which can only reinforce their abstract nature, since the national roots of economic actors and political decision-makers remain decisive in assessing the consequences of the proposed projects…

With regard to the draft CSRD Directive, the European Commission’s impact assessment estimated the total cost of its implementation at €4.8 billion for all EU companies⁸, based on global and macroeconomic assessment criteria. Based on a more microeconomic approach, i.e. direct consultation with the companies concerned, an impact study by the French “Movement of Medium-Sized Enterprises”/METI estimated the average cost of joining the “CSRD” at €400,000 for an industrial mid-sized company (in terms of employee time spent, changes to monitoring software, payment of external consultants, etc.), i.e. nearly €2 billion per year for French mid-sized companies alone – even if this sum was reduced the following years⁹… It is logical that the economic actors concerned were able to use this huge discrepancy in assessment to put forward their arguments in the regulatory debate, leading to the easing of the so-called “CSRD”. The Commission has therefore proposed postponing the date of entry into force of the disclosure requirements by two years, reducing the amount of information required, and significantly raising the thresholds above which companies will be required to apply the “CSRD”¹⁰.

The ongoing revision of the proposed “Carbon Border Adjustment Mechanism”, which targets steel and aluminium imports in particular, offers another textbook example of the very approximate assessment of the impact of European regulatory projects. This is so true that the new version now supported by the Commission continues to cover 99% of the CO2 emissions concerned, while exempting from any administrative formalities 90% of the actors targeted by its initial version – i.e. SMEs and mid-cap companies importing less than 50 tonnes per year. It is surprising and regrettable, to say the least, that such targeting, which preserves the ecological added value of the mechanism while drastically reducing its administrative impact, was not favoured from the outset by the European Commission…

Ultimately, all the controversy surrounding the implementation of the “Green Deal” may have had one merit: that of confirming the need to apply EU standards in a more proportionate manner. The European Commission has decided to go beyond the existing distinction between large companies and SMEs, which allows for a reduction in administrative burdens for the latter, by proposing to create a category dedicated to “small mid-cap” companies, i.e. companies with fewer than 750 employees and an annual turnover not exceeding €150 million or an annual balance sheet total not exceeding €129 million¹¹. While large companies, often listed on the stock exchange, have long devoted significant resources to their financial and non-financial reporting, the same cannot be said for SMEs and mid-sized companies, which are facing new and significant burdens under the Green Deal. While the 6,000 largest companies in the EU would have the means to meet the CSRD indicators and the vigilance criteria set out in the CS3D Directive, particularly with regard to the social, environmental and human practices of their direct and indirect subcontractors, mid-sized companies and SMEs must be subject to regulatory and administrative burdens that are better suited to their size and resources, so that they can comply effectively, if not happily.

3. The institutional foundations of the European regulatory misunderstanding: manufacturers conspicuous by their absence?

While EU standards are far from perfect, the criticism they attract is all the more intense because these standards are co-produced by actors who struggle to publicly claim ownership and content in an audible manner – the implementation of the “Green Deal” only confirms this¹². A quick look at the political conditions under which EU standards are developed and adopted is enough to identify the major source of the political misunderstandings they generate. This is also due to a huge deficit in ‘after-sales service’ to their intended beneficiaries – the Commission, Council and European Parliament, which in this respect resemble a veritable inter-institutional “Bermuda Triangle”…

3.1 The European Parliament, a useful but partial echo chamber

The involvement of MEPs in the adoption of numerous EU standards has the great merit of channelling the debate they fuel, while highlighting the issues at stake and the diversity of political interests and sensibilities involved. Unlike the actors involved in the Commission and the Council, MEPs constantly communicate about their involvement and the results they achieve, which helps to make the democratic foundations of the EU and its standards more tangible. 

Of course, there may be cases where these parliamentarians do not stand by the decisions they have taken in Strasbourg or Brussels, as the newspaper Le Parisien recently reminded us¹³ : if the French members of the European Parliament voted by a very large majority in favour of an EU directive tightening the rules on access to bank overdrafts, many of them indeed preferred to blame “Europe”, or the government, for making poor choices when transposing it into French law in November 2025…

Some recent votes by the European Parliament on the “Green Deal” have attracted more attention from observers, particularly the adoption of a new target for reducing CO2 emissions by 2040 as part of the “climate law” (see Chart 2), but also the approval of the “Omnibus 1” legislation, aimed at reducing the administrative impact of the “CSRD” and “CS3D” directives (see Chart 3).

Chart 2

Voting record on the new climate law targets in the European Parliament (November 2025)

Source: European Parliament

These contrasting votes in the European Parliament reflect the new partisan dynamics at work since the June 2024 elections, which led to both a shift to the right in the Strasbourg Assembly and the rise of nationalist parties – the same is true in the Council. They therefore elicit perfectly legitimate reactions of approval or rejection, but above all reflect the political and democratic anchoring of EU standards.

Graph 3

Voting record for Omnibus Package 1 (CSRD & CSRD) in the European Parliament (November 2025)

Source: European Parliament

It should be remembered, however, that much of the EU’s legislative activity is beyond the control of MEPs due to its technical and “regulatory” nature. While it is the “legislative” directives and regulations adopted by the European Parliament – and the Council of Ministers – that determine the essential guidelines, it is the “implementing acts” drawn up on this basis by the Commission that give them more concrete and operational content (as implementing decrees and other orders do at national level). It so happens that these “infra-legislative” standards are particularly numerous at European level (see Table 3) and also cover a whole range of politically sensitive issues (pollution measures, the spread of GMOs, agricultural market management, etc.), over which the European Parliament has only indirect oversight. This results in a huge “civic deficit” in terms of the clarity and transparency of the EU’s standard-setting processes, which is also one of the major sources of the misunderstandings that they frequently generate.

Table 3

Regulations and directives adopted by the EU between 2015 and 2024 (excluding corrective acts)

Source : data www.eur-lex.europa.eu, Calculations Yves Bertoncini – 2025

* The implementing regulations adopted by the Council cover issues related to common foreign and security policy (sanctions) or to taxation

** A significant proportion of the implementing acts adopted by the Commission are said “ephemeral” acts, as they are renewed annually (such as the numerous acts regulating agricultural markets)

3.2. The key and ambivalent role of the European Commission

Because it is responsible for embodying the general European interest, the Commission has a monopoly on EU legislative initiatives, which it proposes for amendment and approval to the European Parliament and the Council of Ministers, and then monitors to ensure they are properly implemented. The fact that it is also the “guardian of the treaties” has sometimes led it to adopt a somewhat rigid stance towards existing legislation, which reinforces the “acquis communautaire”, scrupulously protected against economic, social and political challenges. Against this background, the “Von der Leyen II Commission” seems to be showing considerable flexibility with regard to the initiatives put forward by the “Von der Leyen I Commission”, whose “Green Deal” was the top priority: this flexibility can be seen both as a sign of opportunistic adjustment to the new political and partisan balance of power, but also as evidence of a good ability to adapt to the features of the new international economic and geopolitical context. What remains certain is that the College of Commissioners and its services have relatively little public and media clout to explain and justify their regulatory output and its adjustments – especially in view of the mobilisation of their opponents, whether economic, social or political.

This lack of political impact is even greater when it comes to explaining the objectives and content of the “implementing measures” negotiated under the “comitology” procedures launched and led by the Commission, which account for more than three-quarters of the standards adopted by the EU each year (see Table 3). These committees bring together senior officials from Brussels and their counterparts from the 27 Member States in a manner that is both customary and problematic in terms of transparency: it is therefore virtually impossible to know who participates in the meetings of the nearly 300 committees concerned, what the content of their discussions is, and what positions the representatives of the Member States take – even when consulting the public register set up¹⁴. The Juncker Commission had recognised this political problem, particularly when faced with the lack of a clear majority in the positions expressed by the Member States: it had proposed a reform of the “comitology” procedures to increase their transparency and include, in particular, the direct participation of Commissioners and Ministers in the handling of sensitive issues – a reform that has remained unimplemented… 

However, it is by strengthening public transparency and political support for these “comitology” procedures that we could better avoid their nitpicking and bureaucratic excesses, the sometimes excessive influence of interest groups, and the total lack of “after-sales service” from ministers and parliaments towards the actors concerned and public opinion.

This lack of transparency and political support for the EU standard-setting process has undoubtedly been exacerbated by the creation of “delegated acts” under the Treaty of Lisbon. This supposedly “functional” innovation allows the European Commission to amend “non-essential elements of a legislative act” without submitting the amendment to the European Parliament and the Council for approval, which would inevitably cause delays, and without necessarily resorting to the “committees” dedicated to implementing acts. The lively and contentious discussions surrounding the adoption of the delegated act on the EU’s “financial taxonomy”, and in particular the status it accords to nuclear and fossil fuels, were enough to confirm that the line between “essential” and “non-essential” is eminently subjective and political. It also demonstrated the lack of democratic and civic legitimacy of such “delegated acts”, which are nevertheless substantial in number (see Table 3), while calling on the Commission to use them with caution and parsimony in the future.

3.3 Member State representatives often absent

The European Council occasionally takes up the process of adopting EU standards, calling for them to be accelerated or reoriented, which gives them unprecedented publicity compared to that which they receive in the dedicated forums of the Council of Ministers.

Article 16.8 of the Treaty on European Union now stipulates that the Council “shall meet in public when deliberating and voting on a draft legislative act”. However, its meetings attract very limited media interest, while their online broadcasts¹⁵ confirm the highly formal nature of the discussions – which lead to most compromises being reached during breaks in the session, i.e. in private. Like the minutes of Council meetings, these broadcasts also show that many decisions are adopted as “A items”, i.e. without debate among ministers, once they have been agreed in advance in the discreet and studious setting of the meetings of the Permanent Representatives Committee and the Council’s working groups. It is therefore hardly surprising that ministers are conspicuous by their absence when it comes to taking responsibility for the content and promotion of standards that they have often merely endorsed formally – when they do not simply shirk their responsibilities in adopting standards that they have indeed validated, at the cost of double talk, which also does a great disservice to the EU and its standards.

The final aggravating factor is that, given their length, European decision-making processes may ultimately be affected by changes in the ministerial officials concerned, which also reduces their capacity for political involvement, including in terms of the after-sales service for the standards thus adopted. As an example, eight Ministers for Ecological Transition have succeeded one another in France since 2017, including six since the launch of the main measures of the “Green Deal” at the end of 2019… As for the French Ministers or Secretaries of State for European Affairs, who are supposed to be more involved in explaining the decisions and standards adopted by the EU, the fact that there have been seven of them since 2017 does not help matters from a political point of view either…

While the production of EU standards appears to be based on solid political, economic and societal foundations, it is desirable to consolidate and democratise its institutional foundations, beyond the sometimes necessary but short-lived “stop and go” exercises. 

In any case, EU standards should not be used as a convenient scapegoat at a time when the continent’s competitiveness is presented as a strategic priority, when it is in fact the result of much broader factors, including energy prices, the level of public and private investment available, the intensity of R&D, the improvement of human resources and the depth of markets.

By deciphering and mitigating the terms of the misunderstanding surrounding EU standards, it will be possible to distinguish more clearly between what is currently a sometimes desirable simplification and what would constitute a more damaging deregulation for the implementation of the “European Green Deal”, as well as other regulatory challenges that Europeans are called upon to address in an adverse and unstable environment.

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Footnotes

¹ See “Much more than a market » , Enrico Letta, Report, April 2024.

² For a summary of the available figures on the Europeanisation of laws, see in particular “The EU and its norms: prison for peoples or chicken coops? » Yves Bertoncini, Jacques Delors Institute, May 2014.

³ See “New obligations imposed on businesses by European regulations between 2017 and 2022 » Study by Confrontations Europe for MEDEF, March 2023.

⁴ See “The over-transposition of European law into French law: a brake on business competitiveness », Information Report No. 614 (2017-2018), submitted on 28 June 2018 by Senator René Danesi.

⁵ See ‘Towards European regulation compatible with growth’, Florent Ménégaux, Schuman Papers No. 813, December 2025.

⁶ See Interinstitutional Agreement between the European Parliament, the Council of the European Union and the European Commission on Better Law-Making, May 2016.

⁷ The Commission’s impact assessments are available on this website: https://commission.europa.eu/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/impact-assessments_fr.

⁸ See “Impact Assessment of the CSRD », Commission Staff Working Document, SWD (2021) 150 final, April 2021.

⁹ On this subject, see the data provided by METI in December 2024: “France must officially support the postponement of the CSRD ».

¹⁰ The Von der Leyen II Commission proposed that the CSRD Directive should apply to companies with at least 1,000 employees (instead of 250) and generating at least €450 million in turnover or with a balance sheet total of more than €25 million.

¹¹ The position expressed by the Council in September 2025 led to these thresholds being raised to include companies with fewer than 1,000 employees and annual turnover not exceeding €200 million or annual balance sheet total not exceeding €172 million. It is now up to the European Parliament to decide in first reading.

¹² For recommendations on improving the European regulatory process, see “What future for the “European Green Deal” and its citizens », Economic, Social and Environmental Committee, Lucien Chabason and Didier King, May 2024.

¹³ See “LFI, LR, RN… They are outraged by the regulation of bank overdrafts, even though they voted “for” it in the European Parliament » , Benjamin Boisset, Le Parisien, 3 November 2025.

¹⁴ See European Commission, Comitology Register.

¹⁵ See Council Live: https://video.consilium.europa.eu/home/en.

20251204-The-EU-and-its-standards-anatomy-of-a-misunderstanding