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Par Jean Launay, Président du Comité National de l’Eau
Le sujet posé « Agir à toutes les échelles, de la coopération transfrontalière à la gestion intégrée de la ressource en eau dans le bassin » mérite en premier lieu un retour sur les fondements législatifs de la gestion de l’eau en France et en Europe.
À cet égard, dans notre pays, c’est bien la loi fondatrice du 16 décembre 1964 qui organise la gestion de l’eau en s’appuyant sur plusieurs grands principes : l’eau paye l’eau, pollueur/payeur, mais surtout, pour ce qui concerne notre sujet la solidarité amont/aval qui trouve sa traduction dans :
La GIRE, gestion intégrée des ressources en eau
Ce concept permet de dépasser la gestion technique de l’eau et de prendre en compte les conditions socioéconomiques des territoires et des États, les enjeux environnementaux et plus encore leur dimension politique et stratégique. Mis en œuvre par les États en interne, ils peuvent s’appliquer de façon bienvenue dans des cadres transfrontaliers. La GIRE selon Richard Laganier, dans une contribution publiée dans le numéro hors- série du Monde consacré à l’atlas de l’eau et des océans (2017), « s’inscrit dans la promotion du bien être humain et doit contribuer à la réduction de la pauvreté, à la protection de l’environnement et à une croissance économique équilibrée, grâce à un développement ancré dans la démocratie et à la participation des parties prenantes dans les processus décisionnels. » Cette approche a été diffusée à l’échelle internationale à la première conférence des Nations Unies sur l’eau de Mar del Plata en 1977, heureusement enfin suivie de celle de New York en 2023.
La gestion par bassin versant
Le territoire métropolitain est divisé en six grands bassins hydrographiques et cinq en outre- mer, chacun d’entre eux comportant une structure délibérative appelée comité de bassin, composée des représentants de l’état, de toutes les strates des collectivités territoriales et des usagers de l’eau, acteurs économiques (industriels, agriculteurs, producteurs d’électricité) ou non économiques (consommateurs, pêcheurs, associations de protection de l’environnement).
Cette loi innovante voit aussi la création des agences de l’eau, organismes exécutifs dotés d’un conseil d’administration (aides/ programme, finances, évaluation / planification…) et de comités techniques spécialisés revêtant différentes appellations telles que milieux naturels, inondations, usagers (agriculture / industrie), international.
Les agences de l’eau sont les financiers des politiques de l’eau grâce aux ressources financières provenant des différentes redevances essentiellement basées sur les prélèvements en eau et sur les pollutions, en application de deux principes majeurs que sont le principe pollueur/ payeur et le principe l’eau paye l’eau.
La notion de bassin versant porte en elle même le dépassement des limites administratives : départements et régions mais aussi des frontières des États. Dans ses deux livres, L’avenir de l’eau (Fayard/2008) et La terre a soif (Fayard/2022) l’académicien Erik Orsenna développe les rapports entre États à l’aune des grands fleuves qu’ils partagent.
Après 60 ans, la loi sur l’eau de 1964 conserve toute son actualité !
Elle porte en elle un premier acte de décentralisation alors même que la décentralisation n’était pas encore à l’ordre du jour. En effet, le bassin versant renvoie directement aux territoires dans toute leur diversité avec la nécessité d’adapter les réponses aux situations concrètes rencontrées.
Elle constitue aussi un pas vers la déconcentration alors que le concept n’était pas encore dans l’air du temps. Actrices centrales des politiques de l’eau et de la biodiversité, les six agences de l’eau sont des établissements publics de l’Etat à caractère administratif.
Placées sous la tutelle du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, elles mettent en œuvre les SDAGE (schémas directeurs de gestion et d’aménagement des eaux) en cherchant à favoriser une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques, l’alimentation en eau potable, la régulation des crues et le développement durable des activités économiques.
Je défends aussi l’idée que ce modèle décentralisé et déconcentré a aussi généré de la fiscalité écologique et la pratique de la démocratie participative avant que ces deux concepts ne rentrent couramment dans les débats de la sphère publique.
Ces formidables acquis de la loi de 1964 doivent être en permanence défendus ; en effet, le fait d’associer tous les acteurs de l’eau dans des structures consultatives et même décisionnaires permet des prises de décisions mieux concertées car appuyées sur de longs dialogues en amont de la prise de délibérations.
Le jacobinisme latent et le risque de re budgétisation financière de la politique de l’eau restent des menaces fortes et permanentes sur tous ces acquis.
La prise en compte du dérèglement climatique, avec la tendance qui n’est plus contestée au réchauffement, impose un nouveau regard sur l’eau.
Nous sommes de plus en plus confrontés aux manques d’eau : la sécheresse est souvent là, arrive plus tôt dès le printemps, dure plus longtemps, se prolongeant en automne. Les canicules de 2022 et 2023 ne sont pas comparables mais elles sont réelles, éprouvant les territoires, les sols, les milieux aquatiques et la biodiversité ainsi que nos organismes de manière plus forte. Les feux de forêt augmentent en nombre, en intensité et en durée.
Mais l’eau a aussi ses excès et ceux- ci sont tout autant visibles ; les inondations récentes et renouvelées à trois reprises dans le département du Pas de Calais en constituent la dramatique illustration.
Ajoutons à ce tableau la fonte des glaciers, la diminution du manteau neigeux, la remontée du trait de côte, nous voyons bien que l’accumulation de tous ces phénomènes sur notre pays et sur la terre entière fait peser sur la planète et les populations des risques naturels majeurs qui nous amènera vite, malheureusement, à constater un nouveau type de réfugiés, les réfugiés climatiques.
Les PNACC (Plans nationaux d’adaptation au changement climatique) et les plans d’adaptation au changement climatique des bassins et des régions renvoient à l’articulation des politiques territoriales et à la définition de nouvelles solidarités.
Les projections sur l’évolution de la ressource en eau ainsi que sur les modalités des usages qui en seront fait s’imposeront dans l’écriture de ces documents. Ainsi, dans le bassin Adour Garonne, le comité de bassin du 25 avril 2023 a déjà délibéré sur le principe des économies d’eau, s’appuyant sur les travaux menés avec les établissements publics territoriaux de bassin pour décliner une trajectoire d’économie pour chaque sous bassin qui se définira, d’ici le printemps 2024, dans le cadre des commissions territoriales.
En préconisant le portage politique à tous les niveaux de responsabilité, la clarification des objectifs, la nécessité d’une gouvernance associant tous les acteurs, la définition des priorités, le développement de la connaissance des risques, le GIEC nous donne dans son dernier rapport toutes les clés pour trouver des trajectoires d’adaptation dynamiques.
C’est valable pour nous en France et cela s’applique aussi partout sur la planète Terre ; la coopération transfrontalière est la porte ouverte à la géopolitique des fleuves.
La civilisation s’est épanouie sur les rives des fleuves et le développement des sociétés urbaines hiérarchisées est étroitement lié à la maitrise de l’eau. Richard Laganier confirme : « l’eau est au centre des relations de pouvoir : entre usagers des rives gauche et droite des fleuves pour l’accès à l’eau, entre les usagers de l’amont qui prélèvent de l’eau au détriment de ceux de l’aval, pour le contrôle de l’eau et de son partage entre les usagers ».
L’eau court, mais elle n’est pas courante pour tout le monde ! Le manque d’infrastructures et l’insuffisante qualité de l’eau posent le problème de l’accès à l’eau. Car l’eau, c’est aussi l’assainissement. L’objectif de développement durable 6 de l’ONU est dédié à l’eau et affiche l’objectif de parvenir à l’élimination progressive des inégalités d’accès aux services d’eau et d’assainissement gérés en toute sécurité. Les enjeux sanitaires et de santé publique sont donc posés. Mais également celui de l’économie circulaire ; la réduction de la consommation d’eau et notre capacité à réutiliser les déchets que nous produisons imposent de se pencher sur la réutilisation des eaux usées traitées et la valorisation des boues.
User de l’eau, mais sans abuser de son usage ! S’il a permis de faire face à l’augmentation de la population mondiale, le développement de l’agriculture irriguée a entrainé des dommages environnementaux, tant par la pression sur la ressource en eau que par la modification des milieux aquatiques. Il convient de passer à l’irrigation éco efficiente en agriculture et la sobriété doit devenir une ambition.
Les grands équipements hydroélectriques ont marqué et marquent toujours les relations diplomatiques internationales. Souvent considérés comme des emblèmes de modernité, les barrages rentrent aussi dans la catégorie des énergies renouvelables. Mais ils ont aussi l’inconvénient de créer toute une série d’impacts négatifs avec en premier lieu le déplacement de populations (Cf le barrage des Trois Gorges en Chine). Ils peuvent aussi constituer des bombes à retardement géopolitiques car le stockage et la captation des eaux sont de nature à envenimer les relations entre pays dès lors que la ressource se raréfie face à des besoins croissants.
Un exemple concret de coopération transfrontalière ; Oyapock- Maroni :
« un catalogue de frontières » (Erik Orsenna) entre la France, le Brésil et le Suriname
L’initiative Bio Plateaux qui constituait l’action 62 du plan biodiversité de N. Hulot) est née en 2019 avec une conférence à Cayenne qui s’est déroulée en présence d’Annick Girardin, alors ministre de l’Outre-Mer. Sur ces bassins, la France (Guyane) le Brésil et le Suriname partagent des problématiques similaires et autant de défis fondamentaux : hydrologie (sauts de rivières infranchissables et vulnérabilité des populations), qualité des milieux (orpaillage), services essentiels (accès à l’eau/ déchets). Aujourd’hui, il s’agit de passer du plan biodiversité à la création d’un organisme de bassin transfrontalier en associant la collectivité territoriale de Guyane. Patrick Lecante, président du CB de Guyane, élu moteur du territoire est partant d’autant que ce projet a été inscrit comme engagement volontaire à l’agenda 2030 de la conférence ONU/ New York de mars 2023.
Conclusion : pour l’eau, bien commun, la nécessité de passer de l’enjeu de guerre à l’enjeu de paix
D’autant plus que près de 250 bassins fluviaux dans le monde sont partagés entre deux ou plusieurs États, constituants de facto des foyers de tension dans le contexte du réchauffement climatique qui accroît la raréfaction de la ressource.
Selon Frédéric Lasserre, professeur de géographie à l’université Laval de Québec « l’eau en elle-même ne suscite pas de conflit mais les rivalités que provoque son partage se combinent à d’autres sources de tension pour aboutir à des ruptures.». Partout sur la planète, c’est bien le partage de l’eau qui constituera le socle d’une paix durable. La gestion transfrontalière des fleuves entre les États, sous l’égide des Nations Unies ou de la Banque Mondiale, sera de nature à démontrer que, grâce à une gestion collaborative, l’eau, souvent source de conflit, peut aussi devenu facteur de paix et de coopération.
Canva-Jean-Launay-III_-a-1the integrated management of water resources for a fresh approach to water
By Jean Launay, Chairman of the Comité National de l’Eau (CNE)
Before addressing how we can “act at every level, from cross-border cooperation to the integrated management of water in river basins”, it is worth first taking a look at the legislative basis for water management in France and Europe.
In this respect, in our country, the founding law of 16 December 1964 organised the management of water based on a number of key principles: water services must be fully financed by users (l’eau paye l’eau), the polluter pays principle and, above all as regards our topic, upstream/downstream solidarity, reflected in:
The integrated management of water resources (gestion intégrée des ressources en eau – GIRE).
This concept goes beyond the technical management of water to take into account the socio economic conditions of territories and States, as well as environmental issues and their political and strategic implications. As well as being implemented by States internally, they can also be applied to good effect in cross-border contexts. According to Richard Laganier in a contribution published in a special edition of Le Monde dedicated to the atlas of water and oceans (2017), GIRE “seeks to promote human well-being and help to reduce poverty, protect the environment and ensure balanced economic growth, thanks to development anchored in democracy and in stakeholders’ participation in the decision-making processes.”. This approach attracted international interest at the first United Nations Water Conference held in Mar del Plata in 1977, thankfully and at long last followed by the New York conference held in 2023.
Management by catchment area
Metropolitan France is divided into six major river basins and five in the overseas territories, each of which has its own river basin committee (comité de bassin), a deliberative body composed of representatives of central government, all levels of local government and users of water, both economic (industry, farmers and electricity producers) and non-economic (consumers, the fishing community and environmental protection organisations).
This innovative law also created water agencies; executive bodies composed of a board of directors (programme subsidies, finance, assessment and planning, etc.) and specialised technical committees focused on various topics such as natural environments, flooding, users (agriculture and industry) and international issues.
The water agencies fund water policies through the proceeds they receive from various charges based primarily on water consumption and pollution, in line with two key principles: the polluter pays principle and the principle that water services must be paid for by users.
The very notion of a river basin defies administrative limitations, both between departments and regions in France and across borders with other States. In his two books, L’avenir de l’eau (Fayard/2008) and La terre a soif (Fayard/2022), Erik Orsenna, a member of the Académie Française, examines relationships between States through the prism of the major rivers they share.
The 1964 water law is still highly relevant today, 60 years on!
It constituted one of the first acts of decentralisation, at a time when decentralisation was not yet on the agenda. Catchment areas in effect concern different regions directly, in all their diversity, and require specific responses to situations encountered on the ground.
It also signalled a first step towards deconcentration, at a time when this concept was not yet in vogue. The six water agencies are public administrative bodies (établissements publics de l’Etat à caractère administratif) and play a central role in water and biodiversity policies. Under the supervision of the Ministry for Ecological Transition and Territorial Cohesion, they implement the water development and management master plans (schémas directeurs de gestion et d’aménagement des eaux – SDAGE) by seeking to promote a balanced and sustainable management of water resources and aquatic environments, the supply of drinking water, flood control and the sustainable development of economic activities.
PI would also defend the idea that this decentralised and deconcentrated model generated green taxation and participatory democracy before these two concepts became commonly used terms in the political sphere.
These great achievements of the 1964 law must be constantly defended. In effect, by involving all those concerned by water in consultative and even decision-making structures, decisions are made in a more concerted manner, supported by a lengthy dialogue process beforehand.
Latent Jacobinism and the risk of the financial rebudgeting of water policy constantly threaten to undermine these achievements.
Taking climate change and global warming, now indisputable, into account requires a fresh approach to water.
We increasingly face the problem of water shortages: droughts are now common, arriving earlier in the year, from spring onwards, and lasting longer, into autumn. The heatwaves of 2022 and 2023 are not comparable but had a real impact, exhausting whole areas and affecting the soil, aquatic habitats, biodiversity and our own bodies. Forest fires are also becoming increasingly common, more intense and longer lasting.
Excess water is also a problem, though, and just as visible: the recent floods in the Pas de Calais department, which have struck three times now, are a dramatic illustration of this.
Add to this the melting glaciers, the shrinking ice cap and rising coastlines and we can clearly see that the combined effects of these phenomena on our country and on the world as whole present major natural risks for the planet and the populations inhabiting it and will, unfortunately, soon give rise to a new type of refugee: climate refugees.
National Adaptation Plans for Climate Change (NAPCC) and the climate change adaptation plans of river basins and regions call for the development of regional policies and the definition of new forms of solidarity.
These documents will have to take into account projected changes in the water resources available and how they are used. In the Adour-Garonne river basin, for example, the river basin committee discussed the principle of water savings at its meeting on 25 April 2023, based on work carried out with local public river basin bodies to determine a saving trajectory for each sub-basin, to be defined by spring 2024 in the framework of local commissions.
By calling for political leadership at every level of responsibility, the clarification of goals, the need for governance involving all stakeholders, the definition of priorities and the furthering of our knowledge about the risks, the latest report of the IPCC gives us all the keys we need to lay out dynamic trajectories for adaptation.
This applies not only to us in France but everywhere on Earth; cross-border cooperation offers a gateway to river geopolitics.
Civilisation sprang from the banks of rivers and the development of hierarchical urban societies is closely linked to our mastery of water. As Richard Laganier says:“Water is central to power relationships: between users on the left banks and right banks of rivers to access the water, between users upstream who take water to the detriment of those downstream, and for control of the water and how it is shared between users.”.
Water flows, but it is not free-flowing for everyone! A lack of infrastructure and poor quality water poses the problem of access to water, because water also means sanitation. The UN’s Sustainable Development Goal 6 is dedicated to water and states the aim of eliminating inequalities in accessing water services and safe sanitation. Sanitation and public health therefore constitute issues to be addressed, as is the circular economy: reducing our water consumption and our increasing our capacity to reuse the waste we produce means better reuse of treated used water and the recovery of sludge.
Using but not abusing our use of water! While irrigated agriculture has enabled us to meet the demand of a growing global populations, its development has harmed the environment, both by putting pressure on water resources and by modifying aquatic habitats. We need to move towards eco-efficient irrigation, with sobriety as the goal.
Large-scale hydroelectric plants have shaped and continue to shape global diplomatic relations. Often seen as symbols of modernity, dams provide a form of renewable energy. They also, however, create a whole series of negative impacts, first and foremost of which is the displacement of local populations (see the Three Gorges Dam in China). They can also constitute geopolitical time bombs, as their capture and storage of water can poison relations between countries faced with dwindling water resources and growing needs.
A concrete example of cross-border cooperation; Oyapock – Maroni:“a catalogue of borders” (Erik Orsenna) between France, Brazil and Suriname.
The Bio Plateaux initiative constituting action 62 of the biodiversity plan of Nicolas Hulot, the former Minister for the Ecological and Solidarity Transition, was launched in 2019 with a conference in Cayenne in the presence of Annick Girardin, then Minister for Overseas Territories. France (French Guiana), Brazil and Suriname all face similar issues and some significant challenges with regard to these river basins: hydrology (uncrossable rivers and the vulnerability of populations), quality of habitats (gold panning) and essential services (access to water and waste). Today, the goal is to move beyond the diversity plan to the creation of a cross-border river basin body, including the French Guiana territorial authority. Patrick Lecante, chairman of the River Basin Committee of French Guiana, is a driving force in the territory and is behind the project, particularly as it was included as a voluntary commitment under the 2030 Agenda at the UN conference in New York in March 2023.
Conclusion
Water, a common resource, needs to become a force for peace rather than grounds for war.
Almost 250 river basins worldwide are shared between two or more States, constituting de facto hotbeds of tension in the context of global warming, which is accelerating the depletion of this resource. According to Frédéric Lasserre, a professor of geography at Université Laval in Quebec, “water in itself is not a source of conflict but the rivalry that sharing it provokes combines with other sources of tension to create fractures.” Around the globe, it will be the sharing of water that forms the basis of lasting peace. The cross-border management of rivers between States, under the aegis of the United Nations or the World Bank, will demonstrate that through collaborative management, water, so often a source of conflict, can also be a force for peace and cooperation.
5.-Launay-1
