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Par Laurent Zylberberg, Secrétaire du bureau de Confrontations Europe
La Commission Européenne vient de publier [1] une communication relative au traitement prudentiel bancaire des investissements en capitaux. Derrière ce titre pour le moins rébarbatif se profile, peut-être, un changement majeur d’approche en matière de financement en Europe.
Ce positionnement européen en matière de réglementation prudentielle remonte à la crise financière de 2008-2009 qui a vu les établissements financiers se retrouver en grande difficulté à la suite d’investissements hasardeux, parfois trop peu garantis et souvent insuffisamment capitalisés pour résister aux premiers défauts. Cette crise financière s’est propagée à toute la sphère économique avec des résultats terribles pour l’ensemble des populations européennes. Afin d’éviter que de tels errements se reproduisent, des réglementations d’abord sur une base volontaire, puis sur une base de réglementation européenne ont été mises en place [2]. Cela a abouti à ce que le système bancaire européen soit aujourd’hui particulièrement robuste.
Alors qu’en Europe, les deux tiers du financement de l’économie passent par les systèmes financiers bancaires publics et privés, cette robustesse a eu un prix. Elle a contribué à la stagnation de l’investissement dans notre continent alors que d’autres trouvaient les moyens de parer à la crise du Covid-19 tout en investissant massivement dans l’intelligence artificielle et dans de nombreuses industries transformatives des économies de demain. Il y a une dizaine d’années, le Plan Juncker a, le premier, tenté de relancer les investissements grâce à l’appui de la Banque Européenne d’Investissement et des Institutions financières de développement (NPBIs). Mais tel Gulliver empêtré, d’un côté, nous demandions à ces institutions d’investir plus, de l’autre, nous contraignions leurs partenaires privés, puis les institutions publiques, à appliquer des ratios dissuasifs.
Ces contraintes, dont tout indique qu’elles ont un aspect délétère bien plus important que les normes CSRD ou la taxonomie, ont souvent été présentées comme immuables.
La publication de la Commission marque, à cet égard, un changement important. Au-delà des aspects techniques sur lesquels nous reviendrons un peu plus en détail, c’est d’abord la reconnaissance que ces normes sont un handicap pour la compétitivité. C’est le signe qu’un changement de paradigme est peut-être en train de s’opérer.
La communication rappelle d’abord que c’est bien le financement en fonds propres qui est le chaînon manquant pour nombre d’entreprises. Celles qui sont en pleine croissance mais ne dégagent pas suffisamment de cash-flow pour assurer le financement par l’emprunt, ne disposent bien souvent pas non plus d’actifs qu’elles pourraient gager. Elles sont encore trop jeunes pour obtenir une notation leur permettant d’emprunter à des taux attractifs, sans même parler d’une éventuelle mise en bourse. Ces mêmes entreprises sont en manque crucial de financement, malgré les efforts des banques publiques, elles-mêmes contraintes par les réglementations et l’intérêt des banques commerciales qui hésitent à investir pour les mêmes raisons.
La Commission européenne a donc décidé de s’engager sur le chemin de la prise de risques, certes limités, en indiquant que les financements de projets en capital s’inscrivant dans les programmes de relance de l’investissement – du type InvestEU, mais élargi aussi à d’autres programmes, soutenus notamment par le Groupe BEI – pourront désormais bénéficier d’un traitement particulier au regard des normes prudentielles. Dit autrement, pour peu que les projets s’inscrivent dans une logique de relance de l’investissement, les financements pourront déroger aux règles trop contraignantes. Certes, et fort heureusement, des conditions pour bénéficier de ce traitement sont posées.
Rappelons d’abord que ce traitement s’applique aux financements de projets qui s’inscrivent dans des programmes européens ou nationaux clairement identifiés. En premier lieu, ces programmes doivent bénéficier d’un soutien public significatif soit sous forme de subventions soit sous formes de garanties, avec un partage des risques. En second lieu, ces programmes doivent inclure une supervision et un mode de sélection des partenaires qui permettent de s’assurer du bon usage de ce soutien public. Enfin, ces programmes doivent, de manière explicite, disposer de mécanismes limitant l’exposition en taille ou en préciser les domaines.
Mais la Commission européenne semble aussi avoir été un peu effrayée par sa propre audace. Elle précise, dans les questions-réponses qui accompagnent la communication, qu’il ne s’agit aucunement de relâcher les contraintes prudentielles sur les banques et encore moins que l’argent public ne serve à éponger les risques qui auraient été pris par le secteur concurrentiel.
Cette apparente contradiction s’expliquerait par le fait que les programmes qui seraient soutenus sont déjà passés au crible des institutions financières et autorités publiques et que, dès lors, ils sont suffisamment robustes. Cet assouplissement viserait simplement à les rendre plus attractifs pour le secteur bancaire.
Quatre éléments peuvent être tirés de cette communication de la Commission européenne.
– Il est reconnu que les programmes définis par les autorités publiques, qui s’inscrivent dans une logique de production d’externalités positives, doivent bénéficier d’un soutien spécifique. Face aux difficultés des budgets publics, qu’ils soient nationaux ou européens, il faut s’appuyer sur l’effet de levier en attirant des financements privés.
– La relance de l’investissement, appelée de leurs vœux par tous les décideurs publics, ne pourra se faire que si la prise de risques est assumée. Cela nécessite d’éviter deux écueils. Le premier tient au fait que les pertes dans un projet privé sont regardées comme « un accident industriel » qui ne concerne que les parties directement engagées, alors que les mêmes pertes avec des financements publics deviennent immédiatement un scandale politique sur le thème du gaspillage des fonds publics. Le deuxième est aussi complexe à éviter puisqu’il s’agit d’éviter que cet assouplissement des règles ne se traduise simplement par une privatisation des profits en cas de réussite et une collectivisation des pertes en cas d’échec.
– La communication insiste à plusieurs reprises sur le fait que les propositions restent neutres pour ce qui concerne l’approche sectorielle. En d’autres termes, aucun secteur ne doit être favorisé. Cette approche, qui vise à maintenir une saine concurrence entre les secteurs, est erronée. Elle ne prend pas en compte le fait que certains secteurs produisent, par nature, ces externalités positives qui sont recherchées. Il en est ainsi du secteur des infrastructures qui présente les caractéristiques d’offrir des actifs tangibles, d’être un secteur où le manque d’investissement est criant et où les besoins à venir pour maintenir la compétitivité de l’Europe sont immenses, comme en ont témoignés les débats de l’Infraweek 2025 organisés par Paris EUROPLACE du 3 au 8 novembre.
– Enfin, et c’est sans doute l’essentiel, cette communication est peut-être le marqueur que nous sommes en train de changer d’époque en ce qui concerne l’environnement de la réglementation financière. Depuis plus de 15 ans, la réglementation a été forgée pour renforcer la robustesse de notre système financier et éviter que ne se reproduisent les errements du passé. Aujourd’hui, la règlementation doit prendre en compte les acquis du système et accompagner la relance de l’investissement indispensable à l’avenir de l’Europe sans compromettre le capital de confiance qui a été engrangé.
C’est pour toutes ces raisons que cette communication de la Commission européenne peut être un signe annonciateur important, pour peu que nous accélérions dans la course mondiale à laquelle nous participons.
[1] Guidance concerning the treatment of equity exposures incurred under legislative programmes according to Article 133(5) of Regulation (EU) No 575/2013
[2] Pour une description précise de la supervision, voir Julien Carmona Réviser la supervision des banques européennes, Commentaire n°190, été 2025, pp. 333-341
EUROPEAN COMMISSION: ONE MORE PUSH, THE OLD PRUDENT FINANCIAL REGULATION IS BEHIND YOU!
By Laurent Zylberberg, Secretary to the board of Confrontations Europe
The European Commission just published [1] a communication regarding the prudential banking treatment of equity investments. Behind this rather off-putting title, a major shift in Europe’s approach to financing may be emerging.
The European stance on prudential regulation dates back to the 2008-2009 financial crisis, which saw financial institutions facing severe difficulties due to risky investments, often undercapitalized and/or insufficiently guaranteed to withstand the first defaults. This financial crisis spread throughout the economic sphere, with devastating consequences for European populations. To prevent such missteps from recurring, regulations were first introduced on a voluntary basis and later as European legislation [2]. As a result, the European banking system is now particularly robust.
While two-thirds of Europe’s economic financing flows through public and private banking systems, this robustness has come at a cost. It has contributed to stagnating investment on our continent, while others have found ways to weather the Covid-19 crisis and invest massively in artificial intelligence and other transformative industries of the future. About a decade ago, the Juncker Plan was the first attempt to revive investment with the support of the European Investment Bank and National Promotional Banks and Institutions (NPBIs). But like Gulliver entangled, on the one hand, these institutions, even when they are public ones, were asked to invest more, while on the other, they were more and more constrained alike their private partners to apply dissuasive ratios.
These constraints, which all indications suggest have a far more detrimental impact than the CSRD standards or taxonomy, have often been presented as immutable.
The Commission’s publication marks an important shift in this regard. Beyond the technical aspects, which we will examine later in more detail, it is first and foremost an acknowledgment that these standards are a handicap to competitiveness. This signals that a paradigm shift may be underway.
The communication first recalls that equity financing is the missing link for many companies. Those that are growing rapidly but do not generate enough cash flow to secure debt financing often lack assets they could pledge. They are still too young to obtain a credit rating that would allow them to borrow at attractive rates, let alone consider an IPO. These same companies are in dire need of financing, despite the efforts of public banks, which are themselves constrained by regulations and the reluctance of commercial banks to invest for the same reasons.
The European Commission has therefore decided to embark on the path of risk-taking—albeit limited—by indicating that equity investments in projects under investment recovery programs (such as InvestEU, but also others supported by the EIB Group) may now benefit from special prudential treatment. In other words, provided that the projects are part of an investment recovery logic, financing may deviate from overly restrictive rules. Of course, conditions are set for benefiting from this treatment.
Let us first recall that this treatment applies to project financing under clearly identified European or national programs. First, these programs must receive significant public support, either in the form of subsidies or guarantees, with risk-sharing. Second, they must include supervision and a partner selection process to ensure the proper use of public support. Finally, these programs must explicitly have mechanisms limiting exposure in size or specifying the domains.
But the European Commission also seems somewhat alarmed by its own boldness. In the Q&A accompanying the communication, it clarifies that this is by no means a relaxation of prudential constraints on banks, nor should public money be used to absorb risks taken by the competitive sector.
This apparent contradiction can be explained by the fact that the supported programs have already been scrutinized by financial institutions and public authorities and are therefore sufficiently robust. This easing is simply intended to make them more attractive to the banking sector.
Four key points can be drawn from this European Commission communication:
– It is acknowledged that programs defined by public authorities, which aim to produce positive externalities, must receive specific support. Given the difficulties of public budgets, whether national or European, leverage must be used to attract private financing.
– Reviving investment, as called for by all public decision-makers, can only happen if risk-taking is embraced. This requires avoiding two pitfalls. The first is that losses in a private project are seen as an « industrial accident » concerning only the directly involved parties, while the same losses with public financing immediately become a political scandal over the waste of public funds. The second is to avoid this easing of rules simply resulting in the privatization of profits in case of success and the socialization of losses in case of failure.
– The communication repeatedly emphasizes that the proposals remain sector-neutral. In other words, no sector should be favored. This approach, which aims to maintain healthy competition between sectors, is flawed. It does not account for the fact that some sectors naturally produce the positive externalities being sought. This is the case for the infrastructure sector, which offers tangible assets, is in dire need of investment, and faces immense future needs to maintain Europe’s competitiveness, as highlighted during the Infraweek 2025 debates organized by Paris EUROPLACE from November 3 to 8.
– Finally, and perhaps most importantly, this communication may mark a turning point in the financial regulatory environment. For over 15 years, regulation has been designed to strengthen the robustness of our financial system and prevent past mistakes from recurring. Today, regulation must build on these achievements and support the investment revival essential for Europe’s future, without compromising the trust capital that has been built.
For all these reasons, this European Commission communication may be an important harbinger, provided we accelerate in the global race in which we are participating.
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