Rapport | COP 24 : Quelles trajectoires pour quelle ambition ?

Compte rendu

SEMINAIRE COP24 :
QUELLES TRAJECTOIRES POUR QUELLE AMBITION ?

29 novembre 2018, Paris

INTRODUCTION

D’ici 2050, il faut ramener les émissions mondiales de gaz à effet de serre (GES) au niveau de 1970, si nous souhaitons respecter l’engagement pris à Paris visant à limiter l’élévation moyenne de la température à 2°C en 2100, alors qu’entre 1970 et 2050 le PIB mondial a été multiplié par 7. Si l’on vise +1,5°C, alors il faut ramener les émissions de 2050 à leur niveau de 1950, tandis que le PIB mondial aura été multiplié par 20 et la population par 4. Ces chiffres donnent la mesure de l’ampleur des difficultés à surmonter.

La France compte parmi les plus pays de l’Union Européenne les plus engagés dans la réduction des émissions de GES. Comment s’implique-t-elle pour favoriser une approche volontariste de l’UE au sein de la COP24 ? La question se pose, car l’articulation des politiques nationales ne permet pas toujours d’atteindre les objectifs fixés par le cadre européen. Comment la France peut-elle aider l’Europe à avancer ?

Echanges

Les chiffres du récent rapport spécial du GIEC démontrent que, si l’on poursuit sur notre trajectoire actuelle, nous nous dirigeons vers un réchauffement global de 3°C d’ici 2100, bien au-delà de  l’engagement pris par l’accord de Paris. La COP 24 s’ouvre sous de bons auspices, car près de 95 % des parties ont ratifié les accords de Paris, malgré le retrait des États-Unis, et la frilosité affichée du Brésil.

L’un des principaux enjeux de cette COP24 sera de s’accorder entre pays sur la boîte à outils (« rulebook« ) qui permettra de mettre en œuvre tous les objectifs de l’accord de Paris. L’un de ces outils est la transparence sur les émissions émises par pays, qui pose quelques difficultés à des pays comme la Chine ou l’Inde, qui considèrent que la mesure des GES relève de la souveraineté, et que cette transparence doit se faire en fonction des capacités des États membres. Un autre outil consiste en l’engagement des parties sur leurs contributions nationales respectives (Nationally Determined Contributions), et la possibilité de réviser ces engagements à la hausse. Pour stimuler le relèvement des NDC, on a imaginé une méthode douce, consistant en un dialogue entre tous les pays pour mesurer l’écart entre engagements et objectifs, appelé Dialogue de Talanoa. Les promoteurs de ce dialogue espèrent créer les conditions d’une révision des NDC dès 2020.

La présidence polonaise de la COP24 assume bien ses fonctions, mais ne fait pas du rehaussement des NDC une priorité. Pour la Pologne, cette COP24 sera réussie si elle aboutit à une déclaration commune sur la nécessité d’une transition juste et sur la mobilité. La Pologne a réussi à inscrire le principe d’une transition socialement équitable à l’agenda international. Bien évidemment, la France n’oppose pas climat et social, climat et emploi, mais elle refuse que ces considérations aboutissent à une différenciation de traitement entre Etats. Il faudra donc donner une déclinaison à cette déclaration sur la transition juste, et ce sera un réel enjeu des prochaines élections européennes.

Pour la France l’enjeu majeur est de faire en sorte qu’une coalition d’Etat ambitieux, européens et non-européens, s’engagent à Katowice à réviser d’ici 2020 leurs engagements (sans toutefois préciser de combien).

Le travail mené par la France dans une perspective de position européenne ambitieuse est conséquent, il y a eu un réel combat des ministres français pour que l’UE n’arrive pas dispersée sur ces sujets à Katowice, et qu’elle se dote d’une position claire en se donnant les moyens de réviser ses engagements à la hausse d’ici 2020. En réalité, si l’on met bout à bout l’ensemble des objectifs que l’UE s’est déjà fixée en termes d’augmentation du recours aux énergies renouvelables et d’amélioration de l’efficacité énergétique, on parvient à un rehaussement de l’engagement européen de manière quasi mécanique autour de 45 % de réduction des GES en 2030. Cependant, autour de la table du Conseil de l’UE, plusieurs pays dont l’Allemagne restent hostiles à l’adoption officielle de ce niveau.

Il y a enfin la question clé de la prévisibilité des financements, avec un volet important concernant l’atténuation des émissions et l’adaptation des populations au changement climatique. Il est indispensable de parvenir à rassurer les pays en développement sur la capacité des pays développés à mobiliser les 100 milliards de dollars par an pour les aider à partir de 2020. Beaucoup de pays en développement refuseront de signer d’autres accords tant qu’ils n’obtiendront pas des gages sur la collecte de cette somme. Aucun accord n’est prévu sur cela à l’occasion de la COP24, mais la France et l’Allemagne pourront faire des annonces dans ce sens. Le Président Emmanuel Macron s’est vu confié une mission par le Secrétaire Général des Nations Unies sur la mobilisation de ces financements d’ici fin 2019, date de l’Assemblée Générale de l’ONU. Sur le plan concret, la France a participé à l’Agenda de l’Action Climatique qui rassemblent les acteurs non étatiques, à l’initiative de l’Afrique sur les énergies renouvelables, à l’Alliance décarbonation des transports etc. et à la mise en place du One Planet Summit sur la réorientation des capitaux privés vers une économie bas carbone.

Sur la question climatique, la Chine joue un double jeu : elle doit choisir entre être un pays en voie de développement ou un pays développé, et c’est un choix qui a beaucoup d’enjeux pour la COP24. Concernant la coalition des Etats étrangers ambitieux, il est important d’avoir une figure sur le plan international qui tire la dynamique vers le haut. En effet, le rapport du GIEC montre que la limite de 1,5 degrés est faisable si on si prend très vite les mesures nécessaires, et qu’elle est souhaitable : c’est un filet de sécurité pour l’économie, et les citoyens dans le monde entier.

Au niveau de l’UE, les pays se sont mis d’accord sur un certain niveau d’ambition. La France a milité pour que l’Europe se dote d’une stratégie climat à long terme, et que la Commission Européenne fasse des propositions avant la COP24. L’enjeu état d’avoir un scenario sur la neutralité carbone d’ici 2050. La France et d’autres pays ont exercé une pression sur la Commission Européenne, afin que la centralité d’un scénario de neutralité carbone apparaisse bien dans la stratégie de long terme 2050.

            De plus, au sujet des perturbations actuelles en France, « les gilets jaunes » dénoncent avant tout un problème d’équité. Il faut pouvoir bien répondre à cette l’injonction de base, même si les revendications dépassent largement les enjeux de taxation du carburant, sans quoi il ne sera plus possible de parler d’écologie en France. Des propositions au niveau européen pourraient être faites, concernant les gros secteurs polluants qui sont pour l’instant exempts par crainte d’une fuite carbone. Pour autant, il est clair que pour garder le cap sous les 2 degrés, il va falloir se passer de la voiture thermique, et ainsi mettre en place les moyens de cette transition. Parmi ces moyens figurent un prix-plancher du carbone dans le secteur de l’électricité, une taxe sur le carburant et les combustibles de chauffage… Mais avant toute chose, il faut améliorer la communication pour mieux expliquer à quoi sert l’argent de cette taxe.

Il existe un dialogue en cours entre les Etats membres prêts à instaurer un tel prix-plancher du carbone dans le secteur de l’électricité (Pays Bas, Danemark, peut être Suède, mais l’Allemagne y reste opposée).  La France souhaite d’ailleurs obtenir une décision commune sur un prix-plancher à la COP24, sans toutefois demander de choisir les secteurs. Malgré les vues divergentes de la France et l’Allemagne sur ce sujet, le dialogue est constant entre les deux pays, et il y a une réelle volonté d’associer nos mix énergétiques. C’est dans cette perspective que l’ancien ministre Nicolas Hulot a signé l’Accord de coopération dans le domaine énergie.

Au vu des expériences passées, les éléments clés pour qu’une COP fonctionne sont clairs : une Europe unie et solidaire avec les pays les moins avancés et exposés au risque climatique. A cet égard, le Green Climate Fund est très important pour prévenir le risque de décrochage des pays en voie de développement. L’Allemagne vient d’annoncer un doublement de sa contribution qui va passer à 1,5 milliards d’euros, ce qui est une annonce importante dans contexte de déchirement du G20 sur le climat. Il s’agirait cependant de se racheter une bonne conduite, car sur d’autres dossiers clés, l’Allemagne est bloquante au niveau européen : elle ne tiendra pas ses objectifs 2020, et ne veut pas parler de révision des NDC. Faisant face à ses difficultés nationales, surtout sur les secteurs sensibles du transport, du bâtiment et de l’électricité, elle se montre très réticente à toute forme d’engagement sur le long terme. Il est donc capital d’avoir des challengers comme la France au niveau européen pour continuer d’entraîner ses voisins.

Ne pas arriver en ordre dispersé à la COP24 reste délicat. On espère une COP politique. Sur le plan technique, il serait judicieux de pouvoir aboutir à un Rule Book avec plus de transparence. Sur la stratégie de long terme, la Commission Européenne envoie un bon signal : sur les 8 scenarii proposés, deux présentent un objectif net zéro d’ici 2050. Cela peut tirer les débats vers le haut.

Sur le plan politique domestique en Allemagne, la coalition en place s’est engagée sur un certain nombre de choix. Concernant le secteur électrique, la décision de l’Allemagne de sortir du nucléaire est claire et fait consensus dans la société allemande. Elle a également décidé d’accélérer l’utilisation des énergies renouvelables (EnR) avec un objectif de 66% d’ici 2030 dans son mix électrique. Les EnR ne sont pas une variable d’ajustement du mix, l’objectif est bien d’en faire un pilier. L’Allemagne s’engage aussi dans sa sortie du charbon. Cette double transition est portée par une Commission spéciale, connue sous le nom de « commission charbon ». Elle devra en premier lieu déterminer quelle centrale fermer en premier d’ici 2020. En second lieu, la commission charbon  a une fonction d’accompagnement structurel dans les régions concernées. En Allemagne, le charbon produit environ 40 % de l’électricité. Contrairement à de nombreuses idées reçues, le charbon n’a pas augmenté durant les 10 dernières années. Ainsi, les EnR ont bien remplacé le nucléaire. Il n’y aura pas d’annonces pour la COP24 sur le charbon. La question du charbon en Allemagne n’est pas une question de sécurité d’approvisionnement, mais une question sociale, une question de changement structurel. L’Allemagne est en surcapacité et exporte beaucoup d’énergie.

L’Europe est déjà impactée par le réchauffement climatique : les coûts ont été estimés à 11 Milliards d’euros rien que pour l’année 2018, et l’addition va devenir de plus en plus salée. Les signes de l’économie réelle ne sont pas bons : les émissions sont reparties à la hausse depuis 2016, surtout dans le secteur du bâtiment et du transport.

            La Stratégie de Long Terme 2050 de la Commission Européenne revient à dire qu’on veut mener l’Europe à une neutralité carbone d’ici 2050. Nous en sommes actuellement très éloignés, mais un objectif de long terme envoie un signal économique important aux collectivités territoriales, aux Etats, aux entreprises. Il y a l’exemple de la Chine qui veut développer les véhicules électriques massivement et s’est donné un objectif clair, qui a un impact jusqu’en Europe. Il faut tracer la trajectoire dès maintenant. Mais la Commission ne va pas jusqu’à faire ce choix, l’objectif 2050 n’est malheureusement pas proposé pour réviser les ambitions pour 2030, ce qui est dommage car l’UE a les capacités de le faire. Décliner l’objectif par secteur mais sans faire de choix, notamment sans dire qu’il faut sortir des énergies fossiles, est une approche un peu hypocrite et trop prudente. L’existence d’une coalition d’environ 15 Etats européens ambitieux est encourageante, mais insuffisante.

On s’est peut-être trop focalisé sur 2030 en laissant de côté 2020. L’articulation entre tous les niveaux et entre toutes les échéances est pourtant nécessaire pour augmenter notre ambition. La Commission reconnaît d’ailleurs qu’on parviendra à un résultat de -65% d’émissions (au lieu de la neutralité carbone) si on conserve la trajectoire actuelle d’ici 2050. Les Etats vont devoir valider cet objectif en Mai, à l’occasion du premier conseil après le Brexit, qui sera aussi le dernier avant les élections européennes. Des politiques « sans regret » doivent être mises en place pour se séparer des énergies fossiles au profit des EnR, pour limiter nos importations et donc gagner en souveraineté. Il faut aussi une politique contre la précarité énergétique.

Il s’agit également d’articuler les objectifs 2020, 2030, 2050 au niveau national, avec un cadre européen où les politiques nationales ne sont pas harmonisées. Avec le règlement sur la Gouvernance du Paquet Energie Propre, les Plan Nationaux en matière d’Energie et de Climat des Etats sont à rendre d’ici fin de l’année. C’est un nouvel outil pour que chaque Etat montre à la Commission sa contribution aux objectifs énergétiques et climatiques européens. Ces plans peuvent paraître très contraignants mais vont permettre d’avancer, notamment en fixant des points d’étape, qui donneront l’occasion de renforcer l’harmonie entre les trajectoires des Etats, en les obligeant à dialoguer sur leurs transitions écologiques. Par exemple, une meilleure coordination entre deux pays comme la France et l’Allemagne serait utile : l’Allemagne ne veut pas importer du nucléaire français, et la France ne veut pas importer du charbon allemand. Un deal énergétique dans lequel la France s’engagerait à des fermetures plus rapide des centrales nucléaires d’ici 2028, et l’Allemagne acterait une sortie plus rapide du charbon serait gagnant-gagnant.

Le secteur du charbon est un secteur vieillissant, les mineurs partent à la retraite à 50 ans, soit dans 10 ans : il s’agit donc d’un horizon possible. Cela aura évidemment un impact pour les régions concernées. Cependant, beaucoup de choses ont lieu hors des COP, comme la négociation du budget européen, qui est pourtant un enjeu capital pour cette transition. La France souhaite allouer 40 % de ce budget à l’action climatique et à l’environnement, il s’agit d’un levier essentiel pour aider ces régions, d’un point de vue social pour amortir le coût de ces transitions, mais aussi afin de créer une solidarité financière au sein de l’UE, qui enverrait un signal positif vers des pays comme la Pologne.